周其仁說，通常在全世界，工業化占GDP30%的時候，城市化可能達到50%，一半人口進了城。如果把城市作分母，工業化作分子，系數是1.5-2個單位。
但是中國的情況很特別，工業化超前，城市化滯后。原因很簡單，就是中國過去實施的是計劃體制，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉的巨大差距。等到一開放，要素雖然流動了起來，但是原有的土地制度在適應城市化過程中還是存在嚴重滯后，土地制度方面存在三個圈圈，它們之間的關系沒有理順。
先看兩端的兩個圈圈。一邊是農村的集體土地，基本上是農業基地，生產的是中國人無論怎么發展都離不開的農產品。這是上個世紀40、50年代就奠定的基礎，通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個問題，就是種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個制度做了一個變動，地還是國家或集體的，但是長期承包給農民去經營、管理并使農民受益。現在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權是國家或集體的，使用權、收益權、轉讓權歸農戶。在這個圈圈里面，農業土地不構成人口流動的障礙，農民可以把土地轉讓出去，讓給別人去做，他自己到城里打工。
在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業調撥使用。因為國有土地的所有權是全民的，剛一開放的時候外資到中國要落地還引發了麻煩。1987年進行了調整，國有土地所有制不變，但是使用權可以批給市場用，可以轉讓，解決了這一問題。兩端的這兩個圈圈，應該說盡管制度上還有很多細節需要完善，但是大體上可以適應中國城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環節這個圈圈。計劃經濟時代，中國規劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口涌入，這個版圖嚴重不適應，城市就要擴大。矛盾來了，因為原來規劃的城市有一個邊界，周圍都是農業用地，這就帶來了一個問題，就是城市擴大的時候，怎么把原來的農業土地轉成城市和工業用地，簡稱叫農地轉用，這是所有矛盾的焦點所在。
為什么這個環節是焦點所在？先看現有的法律框架。農業土地轉成非農用土地有兩條通道，一條是農民自己可以將一些土地從農業用途改成非農用。比如說蓋房子，這就是宅基地，需要在集體內部進行購買。還有農村如果辦集體企業、鄉鎮企業，農民自己辦也可以。
這樣的土地使用價值雖然改變了，但是一般不允許在市場上進行轉讓，尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權。國務院辦公廳多次發文件，明令禁止城鎮居民購買農民的宅基地。所以這個領域基本上是非市場的。
第二條通道是國家把農民的地變成城市的。這個方式叫征地，在憲法和土地法里面是有規定的。憲法允許政府為了公共利益征地，現在所有的農地轉成非農地，正規的主要就是這條渠道。
過去各級政府的財政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業化，所以當時的土地法令非常傾向征地這一方，補償價格比較低。隨著城市化急速擴大，地價迅速上漲，結果就是政府可以從農民的手里將土地以很低的價格拿來，再以很高的價格賣出去，于是矛盾開始加劇。
