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建設(shè)一個人民真正當(dāng)家做主的財政稅收體制 |
《經(jīng)濟參考報》：財政資金的預(yù)算、使用、監(jiān)督情況，在當(dāng)前財政稅收體制下比較模糊、比較朦朧，別說一般老百姓，很多具有專業(yè)背景或有相關(guān)知識的“高端人士”，恐怕也很難說了解得很清楚。缺乏起碼的了解，遑論參與決策。這方面您有什么評論和設(shè)想、建議？
周天勇：社會主義政治文明的重要特征之一是人民當(dāng)家做主。在社會主義社會，公民將自己的一部分權(quán)力和財力讓渡給國家后，對公共權(quán)力是怎樣運用的，特別是錢是怎樣花的，需要有一個極為透明的制度來滿足公民作為納稅人的知情和監(jiān)督權(quán)益，這是社會主義制度下，人民民主的一項最基本的權(quán)益。因而，財政是不是公開透明，是不是由人民來批準(zhǔn)和監(jiān)督，是反映社會主義政治文明的重要標(biāo)志。
這方面的改革，我提出首先是人大和政協(xié)體制改革與財政體制改革聯(lián)動。具體來說，一、人大和政協(xié)中應(yīng)當(dāng)分別設(shè)立籌款和預(yù)算委員會，下設(shè)專門的辦事機構(gòu)——籌款委員會辦公室和預(yù)算委員會辦公室；二、人大代表應(yīng)當(dāng)從目前的會議制改革為專職常任制，過渡時期逐步減少會議代表的數(shù)量，增加專職常任代表的數(shù)量；人大和政協(xié)代表構(gòu)成中減少直至取消政府和兩院的會議代表(不在政府和兩院兼職的中共領(lǐng)導(dǎo)代表不在其列)；三、將政協(xié)設(shè)置為“多黨+省級區(qū)域”的代表構(gòu)成結(jié)構(gòu)，不論黨派和民族其黨員和人口多少，不論地區(qū)大小，平均分配代表名額；政協(xié)代表(而非委員)也與人大一樣，減少數(shù)量，逐步從目前的會議制改變?yōu)閷Ｂ毘Ｈ沃疲瑴p少直到取消政府和兩院的官員和公務(wù)員代表，授予政協(xié)對籌款、預(yù)算法案的討論、審議和批準(zhǔn)等方面的立法權(quán)力；四、在人大與政協(xié)之間，建立籌款和預(yù)算討論和議事的聯(lián)席會議制度；五、從立法方面看，要加快《預(yù)算法》的修改進程，并與預(yù)算改革方案相協(xié)調(diào)；加快《轉(zhuǎn)移支付法》、《政府部門收費許可法》、《社會保障預(yù)算法》、《國有資產(chǎn)預(yù)算法》、《公共建設(shè)項目預(yù)算法》等具體法律的起草、討論和頒布《預(yù)算法》等要與《會計法》、《審計法》、《刑法》等之間進行銜接和配套，使其成為能真正實施和違法后能追究責(zé)任的法律。
其次，立法規(guī)定政府財政收入和支出的兩個比例。一、考慮中國還是一個生產(chǎn)力并不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，考慮收入在政府、居民和企業(yè)中的合理分配，特別是改善居民分配比率過低的狀況，政府在中國還沒有進入發(fā)達(dá)國家行列之前，其全部收入不得超過GDP的30%。在這樣一個嚴(yán)格的法律指標(biāo)限定下，處理好財政收入增長與GDP增長速度的關(guān)系，處理好國家收入增長與居民收入增長的關(guān)系。財政年收入增長速度，在財政收入不得超過GDP30%的紅線下進行安排。二、修改《預(yù)算法》，將黨政公務(wù)及行政性事業(yè)開支比例不得超過15%(或再多一些)作為一項法律規(guī)定確定下來；并且，還需要制定和頒布一部《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，使國家政權(quán)機構(gòu)和人員的無限膨脹受到法律的約束。
再次，中央財政一級預(yù)算編制和執(zhí)行分開。在中國，由于人口眾多，事務(wù)繁雜，為了形成制衡，中央一級財政預(yù)算編制和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)分開。分開有幾種方案：一是財政部內(nèi)編制預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算分開；二是單獨設(shè)置總理預(yù)算編制辦公室；三是在國家發(fā)展與改革委員會內(nèi)部設(shè)總理預(yù)算編制辦公室，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)。
第四，改革預(yù)算編制和審批時間。參考其他國家的做法，結(jié)合我國的實際，年度預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)時間程序有兩種方案選擇：1、每年2—5月編制部門預(yù)算，6—8月由中央預(yù)算編制辦公室和地方財政部門匯編預(yù)算，8—9月由各級人大預(yù)算委員會討論、辯論、預(yù)審查預(yù)算，10—11月內(nèi)召開各級人民代表大會審查批準(zhǔn)預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行年度時間不變；2、將預(yù)算編制、討論和審批時間順延四個月，將預(yù)算執(zhí)行年度改為4月1日至第二年3月31日。通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會會議，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預(yù)算所需要的時間，提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預(yù)算和本級總預(yù)算，從根本上解決部門或者財政部門代編代定預(yù)算的問題。
第五，國家審計體制應(yīng)向人大領(lǐng)導(dǎo)過渡。有學(xué)者提出一種過渡方案，我認(rèn)為中期內(nèi)可以選擇，即在加強人大預(yù)算監(jiān)督的同時，又繼續(xù)保留和發(fā)揚現(xiàn)行政府體制下審計監(jiān)督在政府經(jīng)濟監(jiān)管職能中的優(yōu)勢和作用，在政府繼續(xù)保留現(xiàn)行審計機關(guān)的同時，把現(xiàn)行審計機關(guān)中的預(yù)算審計職責(zé)和工作體系轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，在人大系統(tǒng)重新建立主要從事預(yù)算審計工作的審計組織。“雙軌制”下，隸屬于全國人大的審計組織應(yīng)該成為中國最高審計機關(guān)，而隸屬于國務(wù)院的審計組織仍同目前審計署的性質(zhì)一樣，屬于政府的一個專門承擔(dān)政府經(jīng)濟監(jiān)管工作的職能部門。但是，國家審計體制，從長遠(yuǎn)看，最終要完全設(shè)置在人大之中，歸人大領(lǐng)導(dǎo)，才能真正體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的憲法思想。
規(guī)范政府收入，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)