|
記者在調查中了解到，長期以來，我國能源產業的各行業企業間缺乏相互協調，相互掣肘；能源管理職能分散在多個部門，造成政出多門、相互推諉；同時，因為沒有統一的中央政府能源管理機構，中國在國際能源界聲音弱化，甚至屢屢喪失合作機遇。
能源行業企業缺少協作，相互掣肘
“能源產業是一個有機整體。”我國能源專家、原國家發改委能源研究所所長周大地認為，“煤炭、電力、石油、天然氣等傳統能源及核能、風能、太陽能、生物質能等新能源產業的發展，需要在統一的能源政策法規和科學的規劃和部署下有序推進。”然而，記者在調查中發現，由于缺少集中的能源宏觀管理部門，缺少統一的能源法律和政策，目前能源行業企業競爭無序，相互掣肘。
國家電監會華北電監局副局長戴俊良告訴記者：“國內能源供應近年來多次出現大起大落，節能減排形勢嚴峻，能源行業企業之間出現煤電價格之爭、電力市場化改革方向之爭、原油與成品油定價機制之爭等，都與政府能源宏觀管理不到位、調控手段乏力有關。”
同時，長期以來我國一次能源結構性矛盾也比較突出。一是低效、高污染的煤炭在能源消費中所占比重過高，而且有進一步趨升的勢頭；二是石油、天然氣等優質清潔能源比重過低，進口大幅增長，對外依存度逐年加深；三是新能源和可再生能源尚處于試驗、起步階段，發展比較遲緩。
“各種能源種類之間不僅存在如何按效能、按比例協調發展的問題，而且還存在相互之間如何補充、替代、相互轉換的問題。”中國石油天然氣集團公司咨詢中心主任閻三忠分析認為，盡管我國能源行業管理體制歷經多次改革，但都沒有按照“大能源”的內在要求進行體制再造，各個專業領域各自為政，不僅對整個能源產業的管理缺乏整體涉及和運作，能源產業政策和法規的制定也是按照各自為政的思路，從各個專業領域角度考慮問題、制定政策，因而難以收到整體協調發展的預期效果。“如果不下決心革除這種體制弊端，勢必影響整個能源產業的健康發展。”
涉能管理部門多，職能分散政出多門
中國涉及能源行業管理的部門有多少？在新華社世界問題研究中心組織的一次座談會上，與會專家列舉了10多個：國家發改委、國土資源部、中組部、國資委、商務部、財政部、科技部、國家環保總局、國家安監總局和煤監局、電力監管委員會等等。
“即便是在一個政府部門內部，能源管理職能也被一一拆解。”中國石油天然氣集團公司咨詢中心主任閻三忠說，比如在發改委，能源局負責能源項目的審批和規劃；價格司負責能源價格的制定；資源司負責能源礦產資源的開發和綜合利用；經濟運行司負責能源和運輸等行業的協調；經貿司管理進出口總量的計劃；而交通司則負責能源運輸的協調等。同樣是進行能源投資，有的需要經過投資司，有的則需要通過工業司。這種政出多門、多頭管理的局面如果不打破，能源管理體制改革就難以邁出實質性的步伐。
全國人大環境與資源保護委員會委員王維城說：“雖然有眾多政府部門管理能源行業，但能源管理的職能并沒有加強，反而因拆分而更加弱化。各部門辦事人員數量有限，精力分散，最終形成‘誰都管，卻誰都管不好’的局面。”國土資源部油氣資源戰略研究中心教授岳來群則說：“管理部門多不是好事，在重大政策和戰略問題上缺乏深入研究，加大了部門間的協調量，降低了管理效率。”
“中央領導近年來已意識到能源的重要地位，國家發改委下設能源局，以總理為組長的國家能源領導小組也宣告成立，但能源管理體制上的問題并未解決。”王維城認為，一方面，能源局是個局級單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業，每年要負責全國上萬個能源項目的審批實施，無論是權力上，還是人力上，都不可能在國務院各部之間以及大型國有能源企業之間發揮有效的管理和協調作用，而且還有政企不分之嫌；另一方面，國務院能源領導小組級別太高，而且僅是個“領導小組”，只能起重大決策作用，與構想中的能源部職責不同。
在國際能源合作中，聲音弱化機會喪失
“由于沒有能源方面的政府主管部門，中國在對外交往中錯過了很多國際合作的機會。”中國歐盟商會能源工作組主席陳新華博士舉例說，“比如中國無法很好地開展與俄羅斯在能源政策方面的對話，沒有合適的官員參加國際能源論壇與石油生產國、消費國展開對話等等。”
中國能源安全的形勢正在變得復雜而嚴峻，并受到世界的廣泛關注。2007年4月6日，一個針對中國東海油氣田問題的“中日磋商技術專家會”在北京舉行，日本方面派遣資源能源廳負責人，而中國則由國家發展改革委員會有關人員出席。
對此，石油大學油氣資源與環境地質研究所所長周瑤琪說：“能源特別是油氣資源一直是非常敏感的戰略性物資，一些發達國家為了遏制迅速崛起的中國，往往會以能源為途徑借機打壓，這對我國的經濟安全乃至國家利益都會帶來很大的威脅。因此，我國亟須組建一個比現有發改委能源局級別更高的能源管理部門，從國家經濟安全和戰略發展的高度統一掌管能源大事。”
從能源供應上看，近年來國際上“中國能源威脅論”不斷升溫；從能源消費上看，隨著《京都議定書》的生效，我國在溫室氣體排放方面面臨的國際壓力也在增大。王維城認為，這些來自國際上的問題，都需要有綜合的、權威的能源行政管理部門的積極應對，提高中國在國際能源領域的話語權。
劉克雨：組建國家能源部條件已經基本成熟
隨著中國能源問題的日益嚴峻，眾多國內能源專家、企業界人士及國際能源界人士紛紛呼吁盡快重組能源綜合管理部門。記者在調查中了解到，盡管還存在來自相關利益部門的種種阻力，但中國石油經濟技術研究院副院長劉克雨等眾多業內專家認為，組建國家能源部條件已經基本成熟。 [詳情]
業界人士描繪未來國家能源部的職責和架構
業界人士對組建能源部的思考不僅停留在對其必要性和緊迫性的認識上，他們還對未來能源部的職能和架構提出了具體設想：與過去政企不分的能源部不同，新組建的能源部應該是一個“政企分開的精干的從事宏觀管理和統籌規劃的綜合性政府部門”；其主要職能應該是綜合制訂能源政策，監管能源消費，并增強在國際能源領域話語權。[詳情]
背景鏈接
我國能源管理體制的三次改革
在過去20多年來，我國的能源管理體制曾經歷了三次重大改革。
第一次是1980年成立國家能源委員會，分管煤炭工業部和石油工業部。由于煤炭部和石油部與當時的國家能委職能分工不明確，致使國家能委難以全面行使綜合管理職能，因此成立不到三年就宣布撤銷。
第二次改革是1988年國家成立能源部，同時撤銷了煤炭工業部、石油工業部、水利電力部、核工業部，分別成立全國統配煤礦總公司、石油天然氣總公司、石油化工總公司、海洋石油總公司、核工業總公司等，并將上述這幾大總公司核水利電力部的電力部分移交國家能源部管理。
對于這段歷史，中國石油天然氣集團公司經濟技術研究院專家劉克雨向記者如此講述：“當時國務院所屬的各國家能源公司都具有政府職能，且能源部與當時的國家計委職能重復，很難充分發揮其應有的作用，因此成立不到五年也宣布撤銷了。能源部的撤銷是一種歷史的必然。而正是這次能源部的撤銷，直接影響到此后政府對能源管理機構的設置。”
1998年，我國能源管理體制迎來第三次重大改革，國家撤銷了煤炭工業部，將其管理職能移交給當時國家經貿委下屬煤炭工業局，并組建中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司和中國海洋石油總公司，由新成立的國家石油和化學工業局行使其政府管理職能；同時組建國家電力公司，將電力部管理職能移交給國家經貿委。
“這次機構改革中保留了鐵道部、交通部、建設部、農業部、水利部，體現了國家對關系到國民經濟大局的糧食、水和交通設施等基礎產業的集中統一管理的指導思想。但同樣是基礎產業的能源，卻沒有設立專業主管部門。”中國石油天然氣集團公司咨詢中心主任閻三忠告訴記者，出現這種結果有其客觀原因，主要是原能源部已于1998年改革之前撤銷，在大力度撤銷專業經濟部門的情況下再增設一個專業經濟部門會給撤銷其他專業經濟部門帶來困難，給整個政府機構改革帶來阻力，成立能源部錯過了一次好時機。
2001年，在國務院機構改革方案運行三年之后，政府按約定撤銷了國家石油化工總局。盡管當時社會各界呼聲很高，但能源部并未應運而生。2003年國務院決定成立國家發展和改革委員會能源局，2005年又成立了國家能源領導小組，下設國家能源領導小組辦公室，旨在進一步加強能源綜合管理和協調工作。 |