黃石的“第三條保障線”
可租、可售產權共有，內生“造血”多方參與
文/沈翀 任會斌 李美娟 鄧華寧
日前，《瞭望》新聞周刊調研中了解到，近年來，湖北省黃石市在堅持住房保障公益性取向的前提下，結合地方實際，以發展公共租賃房為核心，按照“政府主導、政策引導，政策保障與市場運作相結合”的思路，構建起一套實現全覆蓋的住房保障體系，使住房保障成為繼社保、低保之外的第三條保障線。
作為中部地區的老工業基地，黃石市的住房困難居民數量龐大，其他城市普遍面臨的住房保障擴面難、棚戶區改造啟動難、保障性住房籌資難在這里有著更為集中的反映。
黃石市房地產管理局副局長吳金文告訴本刊記者，城區21萬戶家庭中，就有2萬多戶家庭的住房面積在13平方米以下，其中能享受廉租住房保障的不到5000戶，加之大量“新生代”、“夾心層”、外來務工人員進入城市，進一步加劇了住房保障的壓力。在黃石，僅棚戶區改造一項就需資金60億元，資金缺口大。
他介紹說，“壓力逼著黃石對現行保障體制進行體制機制性創新。”借鑒發達國家住房保障經驗，結合地方實際，黃石市以公共租賃住房整合保障資源，構建全新的住房保障制度設計。主要思路包括三方面：
創新供給分配機制，整合保障產品、保障類別，化繁為簡，擴大保障房存量。
黃石市原有保障性質的住房種類有廉租住房、經濟適用住房、限價房、國有直管公房、自管公房、公務員住房、外來務工人員周轉住房以及棚戶區改造安置用房。為擴大房源，該市對還未讓渡產權的帶有保障性質的住房，全部清理并納入公共租賃住房管理。
同時吸納社會力量參與擴大房源，一方面納入部分社會性出租房為公共租賃住房，另一方面強制商品房小區配建公租房。整合各類保障房資源后，廉租房、經濟適用房、限價房等各類住房保障對象以及新出現的“新生代”、“夾心層”全部被納入公租房保障體系。
創新運行機制，市場租金，分類補貼，租補分離，簡化管理類別，促進社會公平。
在管理上，成立具有獨立法人資格的眾邦城市住房投資有限公司，由該公司或者其他公共租賃住房的營運主體依據地段、房型、面積等因素，按照政府指導的市場價格對外出租，變以前的政府定價為市場租金定價。與此同時，住房保障中心按照申領人的收入(資產)和住房等情況分類給予補貼。
創新流轉機制，租售并舉，共有產權，實現保障產品內部流動。
租補分離后，住房保障中心對承租人的補貼標準隨其收入不斷提高而不斷降低直至取消補貼，當承租人認為支付租金相對于購買產權“不劃算”時，保障對象在租滿5年后，可以提出購買部分或全部產權或者選擇退出。出售產權獲得的收益用于補充公租房建設資金，使公租房營運主體實現內部造血、滾動發展。
試點一年多以來，黃石初步形成了具有地方特色的公共租賃住房制度體系和組織實施體系。在運作主體上，房產主管部門負責研究和制定相關政策，制定中長期發展規劃和年度供應計劃。市住房保障中心具體負責申請受理、資格審查、租賃補貼的審核和發放等政策性業務。眾邦房投作為公益性公共租賃住房營運主體，負責房源籌集(建設)、租賃經營和日常管理等工作。
從項目推進情況看，國有公房清理工作全面展開，目前已轉500套，剩余的3400套將陸續轉為公租房。3575套在建廉租房和已配租的廉租房明年3月份全部轉為公租房，加上新建公租房3720套(含200套外來高級人才公租房)，屆時，全市可籌集公租房1萬余套。
黃石市房產管理局局長劉昌猛向本刊記者介紹說，黃石的探索是在我國住房保障現有框架內進行集并和規范，它的價值首先在于破解了房源少、分配亂、退出難、資金不足、覆蓋面不夠等一些共性難題，不僅能較好滿足市民安居需求，而且有利于徹底解決“三改”中，建房超面積部分政府貼不起、拆遷戶買不起的困難，解決保障性住房有投入無產出、不能循環滾動、良性發展的難題，克服既有住房保障模式和產品的內生缺陷和“后期營養不良”問題。
其次，基本導向堅持了公益性。黃石市的整個公租房制度實踐下來，保障的覆蓋面沒有縮小，保障的力度沒有減少，困難群體的負擔沒有增加，房屋的產權最終屬于群眾，較好地體現了住房保障工作的公益性。
同時，制度設計符合市場規律。黃石市的公租房試點，從融資到運營，從出租到出售，每個環節都力求在市場規律的指引下運作。房源的籌集可以看成是公共資源整合的過程，公共資源的整合為融資平臺的建立奠定基礎；而融資平臺則是充分利用資本追逐利潤和規避風險的矛盾，引導社會富余資金參與建設、運營公租房；“租售結合”的共有產權模式，則是住房作為特殊商品使用價值和商品價值的統一。
劉昌猛說，“黃石保障房試點整個過程循環下來，政府出了該出的資金和政策，投資者從租金以及房屋出售時的增值部分中獲取利潤，政府保本回籠資金，保障對象在政府的幫助下逐步擁有住房。”
根據黃石“十二五”規劃，未來5年這里將進入保障房建設加速推進期，預計完成公租房132萬平方米，公租房保障覆蓋面達到市區戶籍家庭的20%。
破解保障房難題政策思路
從建立和完善法律法規體系、政策保障體系、投資融資體制、準入退出機制、監督管理體制等方面，加快推進保障性住房的規范化制度化建設
文/李欣欣
近年來，黨中央高度重視保障性住房制度建設，先后建立了以住房公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度為主要內容的住房保障制度。但是，由于我國住房保障工作尚處于探索階段，因此，許多制度還有待進一步建立，許多措施也有待進一步完善。
建立法律法規體系
保障性住房的規范化制度化建設，需要健全的法律法規體系的支撐。長期以來，我國保障性住房制度仍以政府文件、政府政策形式發布，至今我國尚沒有一部《住宅保障法》，更沒有專門針對低收入者的保障性住房的法律法規，使得低收入者住房問題難以得到有效保障。因此，建立和完善符合我國國情的保障性住房的法律法規體系勢在必行。
應該積極借鑒新加坡、香港地區的成功經驗。它們都以法律法規形式嚴格規定了保障性住房的保障對象、收入劃分標準、保障水平、保障資金來源、保障對象準入和退出資格的審查及運行程序，管理機構和監督機構的職能，以及對違法違紀行為的懲處等具體條款，使保障性住房制度有法可依。
為進一步完善我國保障性住房的規范化制度化建設，首先應加快推進住房的法律法規建設進程，尤其應盡快出臺保障低收入家庭住房的相關法規，并制定保障性住房的發展規劃，明確規定保障性住房的發展目標，土地劃撥、建設規模、結構布局、面積標準、政策機制等，使目前日益增多的住房保障問題有章可循。
完善政策保障體系
保障性住房的規范化制度化建設，需要完善的政策保障體系支持。由于保障性住房屬于政府主導的公共福利項目，因此，為保障性住房提供多方面的政策支持，是政府必須履行的職責，也是住房保障體系建設的重要手段和方式。政府對保障性住房的具體政策扶持：
一是對保障性住房建設用地采取優先安排并保證供應；二是對保障性住房年度用地指標，應科學合理地做好配套規劃；三是將住房保障資金提前納入年度財政預算；四是對保障性住房投資者提供政策優惠。如對廉租房、小戶型住房投資者在土地供應、貸款、利率、稅收等方面給予優惠，以鼓勵投資者積極參與保障性住房建設；五是對住房保障對象提供政府補貼救助、住房貸款擔保及低息抵押貸款；六是對社會、企業和個人捐贈房屋用于廉租房等保障性住房出租的，應給予企業所得稅、個人所得稅優惠。
組建職能管理機構
保障性住房體系建設是一項系統工程，不僅涉及到住宅建設、發改委、國土資源、財政、稅務、民政、社保、工商、銀行等眾多綜合部門，還涉及到多部門之間的協調，以及多項配套政策的落實。從各地的實踐看，凡是保障性住房工作做得好的地區，大多都組建了保障性住房的職能管理機構。
因此，應按照“統一規劃、統一建設、統一分配、統一管理、同一運作”的新機制，設立專門全面負責保障性住房的投資、開發、建設、銷售和管理等工作的政府專門機構。具體職能：
一是負責與各相關部門加強溝通與協調，打通保障性住房建設發展規劃、年度計劃報批、建設項目用地選址與開發、住房建設、住房銷售與經營管理等各個環節，以實現各有關部門對保障性住房工作的分工協作、分類指導和監督管理；二是負責對有關部門在資金籌措、開工準備、施工招標、質量監管等方面的責任落實；三是負責保障性住房的登記申請、資格審核、住房分配、使用管理等方面相關政策措施的實施；四是指導和推動保障性住房工作的加快推進。
建立投融資建設機制
應進一步探索保障性住房的融資模式，加快形成多元化投資渠道。
其一，可通過引入房地產投資信托基金進行融資。對參與保障性住房建設和經營的房地產投資信托基金給予適當的財政補貼或對其投資者的收益減免所得稅，以提高其基金和投資者的收益水平，從而引導房地產投資信托基金投資建造或購買保障性住房。
其二，可通過實行住房證券化運作方式進行融資。我國目前的廉租房等保障性住房，一般是只租不售或售后不再允許轉售，因而具有穩定的產權，這一點更加符合證券化資產的特點。在實際操作中，可以采取直接將保障性住房項目證券化或以保障性住房作為抵押物向銀行申請貸款、由銀行將該債權證券化等方式進行融資。
其三，可通過發行保障性住房建設債券、廉租房修購彩票和社會福利彩票方式進行融資。從中提取適當比例，用于當前的保障性住房建設。
其四，可通過組建非營利性的保障性住房建設投資公司，專項投資危陋房屋拆遷和保障性住房建設。投資公司可采取政府主導、專項投資、封閉運作的模式，與銀行共同簽訂保障性住房建設合同，以改變以往只能依賴銀行貸款進行融資的方式。
其五，可通過開征住房保障稅進行融資。對購買別墅和高檔商品房的高收入群體征收特別住房保障稅，專門用于保障性住房建設、修繕和廉租房租金補貼，以實現高收入家庭住房消費通過納稅向最低收入家庭住房消費的轉移支付。
其六，可通過政府土地出讓轉換進行融資。政府出讓某塊土地時，可規定中標的開發商必須提供一定比例的保障性住房作為沖抵土地出讓金，以擴大保障性住房建設規模。
建立準入及退出機制
由于住房保障對象的收入水平并非一成不變，因此，對住房保障對象的家庭收入狀況、住房困難程度和住房保障面積等應進行動態跟蹤，尤其應加快建立和完善保障性住房的準入與退出機制。
一是明確住房保障對象的準入標準。嚴格規定不同收入標準應享受不同的住房保障待遇。同時，應根據各地住房保障對象的收入水平變化，定期調整最低收入家庭住房標準。
二是建立針對住房保障對象的復審制度。隨時掌握住房保障家庭的住房、收入變化情況，一旦住房保障對象的家庭收入發生變化，應及時調整住房保障待遇。對不符合住房保障標準的家庭應及時啟動退出程序，以有效解決目前各地普遍存在的保障性住房供給與實際保障對象錯位的問題。
三是建立保障性住房準入與退出的轉換接續程序。制定由廉租房向經濟適用房再向商品房過渡的正反雙向的具體操作措施，以使保障對象在家庭收入變化后能適時調整到所對應標準的保障性住房。
建立監督管理體制
保障性住房的規范化制度化建設，需要住房保障管理和監督部門的跟蹤監測及嚴格監管。具體措施：一是對住房保障對象、保障標準、保障資金來源、補貼額度、保障期限、收入狀況、檔案審核、合同簽訂等實施嚴格審核和監管；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，強化社會監督；三是加大對保障性住房在用地、建設、準入、出租、出售、騙購、使用、監管等各個環節的違法違紀行為的懲處力度。