“我們計劃在今后五年，新建保障性住房3600萬套。”如同30年前的“翻兩番”一樣，2月27日，國務院總理溫家寶提出的“五年3600萬套”，是中國政府領導人又一次對億萬民眾作出的莊嚴承諾。那么，3600萬套保障房對民眾和國家意味著什么呢？
按照目前城鎮化速度，“十二五”末，中國城鎮化水平達到51.4%，城鎮居民總人口達到7.4億人，以城鎮戶均人口3.1人計算，城鎮居民將達到2.387億戶。未來五年新增3600萬套保障房，加上“十一五”期間已經解決的1500萬套，意味著五年后將有21.4%的城鎮家庭通過保障房解決住房難題。
目前，在中國已經成為全球第二大經濟體，但經濟結構失衡和貧富差距持續擴大的新的發展背景下，保障房建設對中國經濟社會健康可持續發展的大局意義和戰略作用凸顯。解決1/5的中國城鎮家庭，即遠超俄羅斯全國人口的1.53億我國中低收入者的住房問題，以2010年全國商品房平均價格5034元/平方米、全國平均造價2000元/平方米、保障房單套60平方米計算，將有9.28萬億元的財富轉移到中國中低收入者身上。
毫無疑問，3600萬套保障房五年后的竣工，將意味著新中國成立以來最大規模的財富成果共享，也是世界上最短時間內最大規模的財富公平轉移，更是一千多年前偉大詩人杜甫“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”夢想的實現。
住房大局的意義還不僅在于此。解決住房這個1/5中國城鎮家庭最大的后顧之憂，釋放出來的經濟拉動力，將直接體現為居民消費的巨大擴張(僅這3600萬套保障房以及相關裝修就有6.12萬億元的消費規模)。一定程度上，所謂經濟發展方式的轉變，關鍵就在于增強經濟內生動力，通過保障房疏通久被阻塞的國內消費，無疑是解決轉型的“勝負手”。
的確，這是一個資金需求巨大的世紀工程，需要配套建設的制度和機制復雜艱巨，某些質疑者甚至將之指為“一場烏托邦運動”、“口惠而實不至”然而，相對于中國過去五年年均11.2%的GDP增長、21.3%的財政收入增長、累計22.1萬億元的基礎建設投資和2.85萬億美元的外匯儲備，當前我們具備的資源和可以協調的辦法一定比困難多得多。
因此，解決問題的核心是勇氣和信心。正如溫家寶總理所言，“沒有決心，眼前到處都是困難。”面對關系中國社會經濟可持續性發展的保障房大局，中央已下決心并付諸行動，這就是，“保障性住房應當以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區改造，不要走偏方向。”現在，對政府此番承諾拭目以待的同時，我們需要的不是冷嘲熱諷的圍觀，而是社會各方力量用建設性的集思廣益，共同參與和實現這項民生偉業。(文/健君)
3600萬保障房難點查訪
影響我國未來保障房建設的難題，資金不是第一位；關鍵在落實中如何將政策力量和制度力量以及高度的全局意識、責任感凝聚成合力
文/任會斌 鄧華寧 李美娟 沈翀
針對未來五年新建3600萬套保障房的國家規劃，《瞭望》新聞周刊近期在內蒙古自治區、湖北省等地進行實地調研，發掘目前保障房建設面對的問題，尋找政策落實的現實道路。采訪中，本刊記者了解到，近年來各地保障性住房的建設規模迅速擴大，但部分地區和林業、農墾企業的負責人反映，在實施中遇到了配套設施資金投入壓力大、稅收優惠落實難等問題。
與此同時，本刊記者走訪南京、武漢、九江等地房管部門、保障房小區住戶了解到，各地保障性住房建設與交付量今后幾年將大幅增加，保障對象也將向“夾心層”、中低收入者擴面。由于目前保障性住房申請者收入統計手法單一、保障性住房分配制度中仍有漏洞和不平衡的現象。在多位受訪人士看來，“健全保障房分配制度已是當務之急。”
另外，也有部分保障性住房建設項目存在建設過程中部門之間協調不及時，電、氣等配套設施沒解決等問題，導致居民無法入住或者住得不夠舒心。相關專家接受本刊記者采訪認為，能否使多部門形成合力推進保障房建設，正在成為保障房政策落實到位的關鍵。
配套資金壓力巨大
近年來，隨著保障性安居工程建設規模的逐年擴大，部分財政實力薄弱的地區在水、暖、氣等管網和道路、教育、衛生等基礎設施配套上，遇到了很大資金壓力。
接受《瞭望》新聞周刊采訪中，湖北省黃石市房產管理局副局長吳金文說，“目前，在各級財政資金的補貼下，建房子已經沒有多少困難，包括‘吃財政飯’的黃石。但是地方缺乏大規模建設配套設施的資金。”多地信息顯示，目前各地都在大力推進公共租賃住房建設，但是配套的信貸政策卻跟不上，銀行還沒有這個貸款目錄，相應地也就不會有利率優惠。
城市、工礦等棚戶區改造項目，主要集中在舊城區或老工業區、礦區、林區、墾區，然而這些地區的財力、企業資金實力往往比較弱。
例如，內蒙古自治區包頭市的東河區，每年財政收入只有20多億元，其中可利用財力不到6億元，是內蒙古財力最弱的旗縣區之一。東河區區長賀海鈞向本刊記者介紹說，東河區屬于典型的“吃飯財政”，但是棚戶區房屋面積卻有400多萬平方米，相當于包頭市其他8個旗縣區的總和。
“主要是給排水、供暖、學校、道路等設施的投資大。”賀海鈞說，借著政策機遇，東河區力爭2012年末完成城市棚戶區改造任務，其中僅北梁棚戶區改造工程一項，就需要基礎設施配套資金40多億元。為解決資金問題，東河區已與國家開發銀行內蒙古分行協商，計劃貸款20億元。
海拉爾農墾(集團)有限責任公司，是農業部六家直屬直供農墾企業之一。2009年啟動國有墾區危舊房改造項目以來，該公司已經完成住房改造、新建住房11944套，2011年計劃再改造、新建房屋3520套，全面改善困難職工的住房條件。
這家公司副總經理張樹通對本刊記者坦言，各個農場的職工過去住的都是土坯房、板夾泥房，沒有供水、供暖等設施。而新建的樓房，配套設施齊全才能住。過去兩年里，企業已經投入了基礎設施配套資金3500多萬元，由于房子多、資金有限，只能解決水、電等最基本需要。
另外，上級資金下達有些滯后，也加大了保障性安居工程建設的資金壓力。比如，大興安嶺林業管理局(森工集團)基本建設處住房建設工程管理科科長李培林說，2009年的上級資金是6月份下達的，2010年的上級資金是7月下達的。每年在資金到位前，項目實施單位為了用好有限的施工期，需要先墊資施工。有些困難單位墊不起，往往會影響工程進度。
稅費優惠政策難落實
接受《瞭望》新聞周刊采訪中，巴彥淖爾市住房和城鄉建設委員會住房保障科科長劉志文說，按照國家對經濟適用房、廉租住房等保障性住房項目，享受建筑業營業稅等多種稅收優惠，但是當地有的地稅單位照收不誤。
李培林說，大興安嶺林區棚戶區改造項目的建筑業營業稅，按3%的稅率征收后，牙克石市地稅部分返還50%，沒有全額返還。參與棚戶區改造的建筑企業免征銷售不動產營業稅，稅率為5%，目前地稅部門雖然暫緩征收，但是沒有免除。
國家要求以行政劃撥的方式供應保障性安居工程用地，但大興安嶺各林業局所在地的政府要求土地出讓金先征后返，部分林業局因資金有困難交不起。而且，即使交了款，返還也慢。所以，2009年林區棚戶區改造工程實施以來，這筆錢都是大興安嶺林管局(森工集團)代下屬林業局交款，然后沖抵建設工程費。
張樹通介紹道，2009年初，呼倫貝爾市政府出臺文件，對保障性安居工程項目減免稅費，但是當地稅收部門卻把墾區危舊房改造項目，與其他保障性安居工程區分對待。另外，墾區農場所在的部分旗縣市區，要求收建筑業、銷售不動產營業稅。但是國有墾區危舊房改造項目，是給職工建設保障性住房，企業自身并未形成固定資產，所以對這些稅一直頂住沒繳。
分配政策上下不匹配
不久前，本刊記者走訪了南京市秦淮區銀龍花園一期、二期和四期，雨花區春江新城一期和四期項目。這里的不少居民是郊區拆遷農民和城市拆遷戶中的低收入群體。居民們普遍反映從保障性住房政策中得到了實惠。但他們也反映，保障性住房小區內時常能看到豪華車出入，“小區內也存在房屋出租和長期空置現象，有少數分到房子的人不太像是應該被保障的對象。”
按規定，經濟適用房的擁有者本應是住房困難戶，然而公開的租房信息顯示，武漢某些經適房小區卻成了住戶牟利的手段。“麗華苑85平方米，1800元/月；紅旗公寓90平方米，精裝1500元/月；黃浦人家80平方米，1500元/月”本刊記者打開武漢幾家房地產網站的租賃頻道，就看到了上述出租信息。這些房源大多是政府嚴禁出租的經濟適用房。
一些熟悉保障性住房分配的人士分析，保障性住房小區內的確存在個別貧富不均的現象，這與拆遷分配過程中政策不好把握有關。另外，國家雖然明令禁止經濟適用房出租，但是保障對象種類多，而大量拆遷農民分到經適房就沒有受到這項政策的約束。
南京市房改辦主任負責人介紹，保障性住房出租現象有其合理的一面。南京市有6萬多套經適房供應給集體土地拆遷的農民家庭，也就是通常意義上所說的“拆遷安置房”。這一政策是為了“盡可能降低建設成本，讓拆遷安置戶享受經適房政策”。南京市的拆遷安置政策，“允許征地拆遷失去自有土地的農民，多購買一至兩套經適房出租，用于補貼其生活”，這也是“進一步構建和諧社會的重要舉措之一”。武漢市房管局相關人士也表示，由于前幾年經濟適用房有很大比例供應拆遷安置農民，地方政策不限制農民出租經濟適用房。
接受《瞭望》新聞周刊采訪中，江西省九江市房管局副局長吳海林說：“保障性住房建容易，但分配很難。雖然全國各地有些好的分配辦法，我們九江的五道程序、四道把關、三榜公示，從程序上來說很嚴密，但是還是有人‘渾水摸魚’。”
吳海林說，出現收入還可以的家庭也“混入”分配隊伍并不是沒有可能，“現在，一個家里夫妻都存在不知道對方收入的情況，更何況鄰居。在分配住房給最困難的人群時，我們往往依據民政部門提供的低保戶名單，但是在分配最低收入之上的一些‘夾心層’時，我們在收入的甄別上就難了。”
住在南京市春江新城一期的幾個老大爺向本刊記者反映，近幾年對家庭的拆遷費用不斷增長，安置房數量不斷增多，很多拆遷戶得到了實惠，這體現了國家對農民的關懷。但與早幾年的拆遷戶對比起來，差距就比較明顯，“大家都住在一個小區里，有的只分到一塊肉，有的卻得了一頭豬。”
作假源頭
九江市房管局局長朱作清告訴本刊記者，分配再科學，也難以百分之百地過濾，“至目前，我們對分到了房子的中簽戶，有的甚至住進去了，清查出6戶不合格。”他舉例說，2009年，都昌縣一個副鄉長以一個普通農民到廬山區來打工的身份，申購一套經適房，“他的材料層層過關，還中了簽，做了裝修，正準備入住時，我們接到舉報，說有公務員弄虛作假，一查屬實。經了解，他的戶口掛在廬山區，審檢材料非常完整。”
朱作清說，“目前我們整個國家很多基礎工作不到位，比如收入核定機制、誠信機制，不像其他國家，所有的收入要入賬。基礎整個不扎實，就很難核定真正的家庭收入。”比如，“今年我們的廉租房申請標準是家庭年收入9780元、經適房是11118元。規定是精確到了一元錢，但是無法做到客觀。”在他看來，今后保障房建設規模越來越大，全國很有必要加強數據化、信息化等基礎管理。
南京市房改辦負責人表示，當前保障房分配相關規定還需完善，“分配政策沒有禁止高收入者的直系親屬申請保障房。”比如，一個富豪的父母如果沒有正當的職業和可靠的收入，符合了政策的要求，就能夠申請保障房。從法律上說，富豪雖然有贍養老人的義務，但是沒有給他們提供住房保障的義務。現實中確實有富人、公務員的直系親屬申請到保障房的事例，但并不違規。
同時，多位受訪的地方房管部門的干部指出，保障房小區內財產差距拉大的現象，這與拆遷補償標準近年來大幅提升有關。建議政府考慮早期拆遷對象的困難，尤其是針對早期農村拆遷戶，應該就補償情況分類細化，適當提高其低保、養老金的發放標準。
而在市場經濟環境下，對于稀缺而又廉價的保障房資源，還要防止權力尋租現象的發生。應該研究如何在公開透明的前提下，讓分配過程更好地接受相關群眾的監督。同時，建議建立獨立的第三方復查機制，借鑒國外經驗，對弄虛作假者追究法律責任。
遭受部門利益“綁架”
從本刊記者走訪江西、湖北、江蘇等地區了解到的情況看，近兩年，各地的保障性住房建設明顯提速，供應量也越來越大，圓了大批住房困難居民的安居夢。但是，也有部分保障性住房建設項目存在建設過程和政策落實中部門之間協調不及時，保障房“好事沒有辦好”。
日前，本刊記者在某市就保障房調研時了解到，這個城市某廉租房二期保障房項目竣工半年，因沒有通電至今仍無法交付使用，864戶廉租戶雖已搖號一年多，仍只能望“房”興嘆。
2009年春節前，該市房管局已向該市供電局辦理了相關供電報裝手續。目前，所有供配電設施工程費已向供電部門全部付清。供電部門拖至目前仍未供電的原因有三個：
一是當地供電部門告之，這個項目在立項、審批、設計中，材料和施工隊伍都要通過省電力公司進行招標，周期過長，導致配套項目、道路施工無法正常推進；二是供電公司以“房管部門不幫助催交工程費就不接電”為由拖延時間。據該市房管局項目處陳金漢介紹，去年8月，該市供電公司提出，以前保障房項目的承建商某公司欠繳其工程款，請房管部門督促繳款，否則不予接電；三是近期供電部門與房管、規劃部門在一個“臨時建筑”的問題上存在“糾紛”，這是目前保障房小區接不上電的主要原因。
本刊記者實地采訪了解到，該廉租房小區地處較偏遠，配套的商業網點目前沒有建成，為方便廉租戶日常生活，當地市政府、市建設規劃局等都同意房管部門興建一排臨時的臨路店面。但是，供電部門認為，這些臨時商鋪屬高壓走廊下，影響公共安全，要求必須拆除，否則不給這個小區供電。該市供電局總經理表示，接電一事的確是因為臨時建筑的原因遭到擱置。據悉，該市一位副市長就此事多次與該市供電部門協調，但是進展緩慢。
事實上，該市供電部門多次以不給保障房小區接電為籌碼爭取企業利益。本刊記者調研中發現，類似這個廉租房小區遭遇的水、電、氣乃至物業費等難題，都大量發生在保障房建設中。
項目審批時間過長
本刊記者了解到，盡管我國對保障性住房建設項目，實行土地和項目審批“綠色通道”制度，但是審批時間長的問題依然存在。
內蒙古住房和城鄉建設廳住房保障處副處長聶海俊為《瞭望》新聞周刊分析說，保障性住房建設需要經過立項、規劃、征地、施工等環節，環環相扣。目前，雖然有土地審批“綠色通道”制度，但是關于土地審批有關的法律法規和程序，也必須遵守和履行。
以劃撥土地為例，位于城郊的一些保障性住房項目，如果占用村集體的土地，只有將集體土地轉為建設用地后，地方政府才能劃撥。此外如果占用耕地，還得層層審批至國務院，要走完這些程序，至少得半年時間。
大興安嶺林業管理局(森工集團)烏爾旗汗林業局基本建設科科長穆玉森告訴本刊記者，林區等棚戶區改造項目，主要實行原地建房的安置方式，但是該林業局2010年所實施項目的土地使用證、建設用地許可證等手續，至今還沒辦下來，林業局只得先行建設，因為保障性安居工程項目原則上要求當年開工，當年的完工率或基本完工率達到60%，所以時間緊張。
南京、南昌、九江等市的部分干部和施工企業，也提出了同樣的問題。南昌市建設部門的一位干部說，從各城區的土地部門到市、省、國家國土部門，審批需要一定的時間，為了完成一年一度的任務，一些地區在土地證獲批前就動工，甚至出現了房子已經建好，“準生證”還沒辦下來的現象。
九江市住房保障和房管局住房保障科科長周良亨說，保障性住房項目整個的審批項目時間有些長，省里與市里每年年初都要簽訂目標責任狀，各地抓緊落實，從選址到報地到征地到拆遷到項目前期勘查規劃、招投標，需要幾個月的時間，但是省里和市里簽訂協議后一般要求6月份開工。
南京仙林房地產開發公司是南京市最大的一家專門從事經濟適用房建設的國有企業。談起經適房項目的審批環節，公司總經理周華山頭痛地說，“在實際建設過程中，各個相關部門的手續辦理極其繁瑣。該公司專門成立了一個部門，進行前期運作。”
北方因寒冬施工期短，也影響了保障性安居工程的建設進度。李培林說，內蒙古和東北地區，一般4月底才能開工，10月份就封凍，施工期太短。
“和諧拆遷”變成“遭遇戰”
棚戶區改造等保障性安居工程建設，大多涉及拆遷問題，各地為了加快拆遷進度，出臺了不少優惠政策。比如，南昌市為了加快推進南昌市棚戶區改造拆遷工作，鼓勵住宅房屋被拆遷人選擇貨幣補償并促進提前搬遷，有關部門因地制宜制定了安置補償政策。
政策規定，拆遷產權面積小于36平方米且在同一城區只有一處住房的，安置時補齊36平方米，而且不交差價。選擇貨幣補償的，在規定期限內搬遷的按市場評估價的20%給予補助獎勵等等；在規定搬遷期限內前15天完成搬遷的，再按市場評估價20%給予獎勵。
南昌市出臺的優惠政策在實踐中取得了較好成效，但是部分棚戶區改造項目仍然推進較慢。比如，拆遷接近尾聲的西湖區利字街片區，由于60多戶的要價過高，拖住了整個片區的拆遷進度。近年來實施的其他項目，有些也遇到了類似的問題。
作為內蒙古城市棚戶區居民最多的地區之一，給巴彥淖爾市去年的城市棚戶區改造任務為28882戶。當年，已有29072戶居民簽訂了協議，涉及改造項目77個、協議面積312.15萬平方米。本刊記者實地采訪了解到，拆遷時間長，拖慢了不少項目的進度。
巴彥淖爾市住房和城鄉建設委員會住房保障科科長劉志文說，住在棚戶區的主要是低收入居民，老弱病殘也很多，經濟承受力差，都想多爭取點利益。因此，部分居民在協商拆遷協議時一拖再拖，有些甚至漫天要價，態度上也很不配合。
另外，一片棚戶區改造與否，首先需要尊重民意，同意改造的居民比例達到70%以上才能實施納入改造范圍。從項目論證、政策宣傳、公告，到與居民協商拆遷安置事宜、一戶戶簽拆遷安置協議，需要三五個月的時間，而且拆遷簽約率達到70%才能啟動拆遷，否則就違反規定。
臨時住房少也制約了拆遷進度。以內蒙古巴彥淖爾市為例，從拆遷到回遷，拆遷戶每戶每月雖然有800元的租房補貼，但是臨河區可租賃的中低價房源有限，一年拆2萬多戶確實也住不下。
參與企業實力弱
本刊記者在內蒙古、湖北等地了解到，棚戶區等保障性安居工程項目的利潤率低，吸引力差。一些參與項目建設的房地產企業由于實力較弱，建房進度慢，拖慢了回遷進度。例如巴彥淖爾市的城市棚戶區居民中，要求回遷的比例在80%以上。以前參與改造工程的主要是中小開發商，有些存在后續資金不足的問題，無法保證按期回遷。在湖北省武漢市等地，有些保障性安居工程項目也存在回遷房交付慢的現象。
包頭市東河區北梁棚戶區改造項目于2003年啟動以來，有些人等待回遷的時間也比較長。東河區區長賀海鈞說，北梁等棚戶區的絕大部分居民要求回遷，由于房屋密度大，拆遷成本高，加上前些年參與改造的又主要是中小開發商，資金實力弱，只能邊開發邊建安置房，導致部分拆遷戶的回遷周期有些長。
針對這個問題，近年來東河區將拆遷戶的租房補貼標準，由每戶每月200元提高到了500元，并改變過去的做法，實行先安置或補償居民，后改造開發。對等待回遷時間過長的2600多戶居民，東河區專門劃撥土地興建了一批安置房，去年已經解決了1300戶，剩下的也將在2011年全部得到安置。
據賀海鈞介紹，國有建筑企業實力和社會責任感強，提高城市棚戶區改造等保障性安居工程的建設效率，國家可以考慮引導和鼓勵地方與國有建筑企業合作。其中，1月7日，東河區政府已經與中國對外建設總公司簽約，委托中國對外建設總公司整體負責北梁棚戶區的改造工作。