“光伏產業發展透視”系列報道之三
近日，財政部、科技部、國家能源局聯合發布《關于做好2012年金太陽示范工作的通知》，正式開啟第四期“金太陽”屋頂工程。其中，對用戶側光伏發電項目給予7分/瓦的補貼，而這占到屋頂項目投資成本的50%左右。這讓身處“寒冬”的光伏企業感到了一絲暖意。
接受《經濟參考報》記者采訪的專家認為，沿用舊的政策模式來扶持引導新興產業，是光伏產業重走其他產業發展老路的一個重要原因。應結合新能源特性，出臺更多“造血”的產業政策，突破體制“網關”。
扶持 多政策“輸血”光伏業
據記者了解，“金太陽”示范工程從2009年7月啟動，其主要是針對終端的光伏補貼計劃，如在工業園區、產業園區、商業區進行集中建設的用戶側光伏發電項目，利用工礦、商業企業既有建筑等條件分散建設的用戶側光伏發電項目等。截至2011年第三期，“金太陽”示范工程已達到600兆瓦的規模。
而這一工程只是近些年國家“輸血”光伏業的政策之一。早在2009年3月，財政部就會同住房和城鄉建設部推出了促進BIPV和光伏屋頂應用的國家光伏補貼計劃。同年底，國家能源局舉行了甘肅敦煌10MW并網光伏發電項目的特許權招標。這一年可以說是中國光伏市場的轉折年，在這些光伏激勵政策的刺激下，2009年中國年度光伏新增裝機量達到160MW，超過了截至2008年底的累計安裝總量。
在2011年下半年中國光伏業遭遇寒冬后，相關扶持政策更是密集出臺。國家發改委提出，2011年7月1日以前核準建設、2011年12月31日建成投產的太陽能光伏發電項目上網電價統一核定為每千瓦時1.15元；國家能源局連續兩次上調光伏“十二五”發電裝機目標，規劃到2015年末達到1500千瓦，而年初設定的目標為500萬千瓦；財政部會同國家發改委、國家能源局共同制定《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，將可再生能源電價附加征收標準從4厘/千瓦時調整到8厘/千瓦時，按照這個標準，可再生能源電價附加費征收將超過380億。
“國家政策的出臺推動我國光伏裝機市場實現了跨越性增長，特別是去年上網電價政策的出臺，直接推動我國去年新增光伏裝機量達到2.5GW左右。”工業和信息化部賽迪智庫光伏產業研究所研究員江華在接受《經濟參考報》記者采訪時說。
他同時指出，世界主要發達國家光伏產業的迅速發展，也都離不開相關扶持政策的推動。作為清潔能源產業，太陽能光伏產業在上世紀末、本世紀初就開始受到日本、美國及歐洲各國重視，“強制光伏上網電價”、“稅收優惠”、“凈電計量法”、“初裝補貼”等一系列光伏扶持政策相繼出臺，有效地刺激了市場需求，帶動了產業的發展。
脫節 舊模式“難配”新能源
值得注意的是，這些政策并未改變中國光伏產業“兩頭在外”的尷尬境地，而且在政策實施的過程中，暴露出舊模式“難配”新能源、政策和市場脫節的問題。
中國有色金屬工業協會硅業分會向記者表示，政策出臺對于行業發展起到了利好作用。但目前政府支持更多停留在發電補貼上，而對于明確光伏發電強制性市場份額以及對光伏系統給予貸款、稅收及財政方面的支持尚無明文規定。
這種單純的輸血式補貼，對于光伏這樣的新興產業來說，是“飲鴆止渴”。中投顧問高級研究員李勝茂指出，目前國內的補貼政策精確性不夠，“不管是有沒有核心競爭力的企業，都能領到補貼，這種補貼不僅沒有起到最大限度地激發優秀企業的效果，反而成了維持落后生產力的推手。”
不僅如此，補貼標準和行業技術進步缺乏聯動性。國內雖然逐年在降低補貼幅度，但這種下降的幅度多是人為制定，與技術進步帶來的成本下降比例并不緊密掛鉤。而且，與產業總量控制聯系也不夠，“沒有從全產業鏈的角度出發，將補貼比例與裝機容量結合起來考量”。
這些都給產業政策的實施留下了重大漏洞。2011年，與光伏電池快速降價相反，政策提出的是高額補貼，再加上地方的項目核準權限，引發西部數省區爆發性的大規模光伏電站建設熱潮，但因為與光伏中長期規劃和電網建設銜接不力，“大躍進”式搶建的光伏電站最終面臨閑置“窩電”的嚴峻形勢。
此外，太陽能作為一種新能源，除了大家熟知的可再生永續利用和清潔外，還具有能量密度低、帶有隨機性和間歇性、尚不能商業化儲存的特性，“根據技術經濟約束條件，宜采用分散式、分布式開發方式，將其就地、就近利用。”國家能源局可再生能源司司長王駿曾撰文稱。
但事實上，政策引導的結果恰恰與此相反。“當前的國家政策總是集中在某一個點上，永遠不是系統化的思維。”在某光伏企業的張總看來，中國的上網電價政策缺乏相應的細則，例如沒有規定補貼截止日期，政策的不確定性增加。此外，上網電價沒有分區，于是大批發電站被集中建設到光照資源豐富的西部，但其內部無力全部消化，最后又要向東部遠距離輸送。如此之下既浪費了資源，又使得成本大增，進一步降低了經濟競爭力。
與此同時，作為分布式開發示范的“金太陽”工程，由于機制漏洞，并缺乏相關配套規范，也面臨著“隔靴搔癢”的問題。據中國光伏產業聯盟相關負責人介紹，目前包括若干產業領軍者在內的一些公司已撤出了已獲“金太陽”計劃批準的工程項目，而主要原因就是補貼不足造成項目虧本。
而對于還要靠“金太陽”運轉的中小企業來說，面對肯定要賠錢的項目，唯有想盡辦法節省成本，甚至是偷工減料、以次充好，產生很多無法上網的廢電。
然而，更大的問題還在于并網難。很多屋頂光伏發電因為無法并網，只能閑置“曬太陽”。而且，本可用380伏電壓直接使用的分布式光電裝置，卻因“供電專營”的規定，被要求原地升壓至10千伏以上入網計價，再降回380伏按銷售價格結算，無端增加了大量輸變電投資。
地面建設的光伏電站也遭遇了類似的問題。張總告訴記者，他們公司自己運營的電站，有一部分到現在都沒能并到網。而且在并網的過程中，電力方案必須由電網的電力設計院來承擔才可以通過，這在無形中增加了并網的成本。
“并網難主要是體制方面的問題，并網侵犯了電網公司的利益，所以電網公司對于可再生能源并網的積極性不高，甚至阻礙可再生能源并網。”江華坦言。
李勝茂也提醒，光伏產業的發展應該充分借鑒風電產業發展的經驗和教訓，現在國內光伏發電裝機容量比較小，并網難的問題還未凸顯出來，但需要“未雨綢繆”。
出路 突破體制“網關”謀發展
“整個光伏產業又在重走其它產業的老路。缺乏科學規劃、市場監管不力、準入機制滯后，這一切導致光伏產業產能迅速膨脹直至過剩，并很快出現很多舊模式的弊端。發展到最后，產業競爭力越來越弱，在國際上叫得響的企業越來越少。”張總感嘆道。
2011年所遭遇的寒冬，將光伏產業“穿新鞋走老路”的模式問題暴露無遺。2012年，產業發展面臨供需失衡嚴重、企業利潤空間不斷受擠壓、行業競爭愈加激烈、產業整合不可避免、國外資本入侵的嚴峻局面。在這種情況下，改變舊模式迫在眉睫。
眾多業內人士認為，只有結合新能源特性，出臺更多“造血式”的產業政策，突破體制“網關”，才能增強中國光伏企業在全球中的競爭力。
“現階段新能源發展離不開政府補貼，但補貼政策要破除行政因素，體現效率原則，引進競爭機制，這樣才能激發企業自身的造血功能。”李勝茂指出，首先要實現總量控制，每年的補貼力度一定要和光伏發展的目標結合起來，而發展目標的制定，又要和電網的消納能力結合起來。更為重要的是，光伏產業的發展一定要把目標放在惠及普通老百姓的生活上去。其次，要像比利時等國的“綠色證書政策”一樣，用光伏發電的補貼設計出一種優勝劣汰的機制，讓有限的資金運用到有真正核心競爭力的企業上去。
除此之外，中國有色金屬工業協會硅業分會表示，國家可考慮加大對國內優秀企業的扶持力度(包括貸款、收稅方面)，通過樹立標桿企業逐漸帶動行業技術進步，引領整個行業健康發展，增強中國企業在世界的競爭力。
而在江華看來，當前我國光伏發電最核心的障礙還是光伏并網難，這有賴于從國家層面上推行電力機制改革，確定獨立的輸、配電價，還原電網企業的輸、配電功能，使壟斷業務與競爭性業務分離，電力調度機構與盈利主體分離，進一步加強政府監管，實現電網的公平開放、公平接入，給可再生能源一個適宜的發展環境。與此同時，智能電網的建設要提速，從技術上加大并網的可能。
另外，規范行業發展、完善標準體系、推動技術創新、發展配套輔料與設備也是未來待解決的問題。中國光伏產業聯盟建議，國家制定出長遠、穩定的產業政策，而這些政策應結合更多的市場機制，有清晰的執行細節和評估程序。例如，設置可再生能源配額制度，以及光伏發電配額制度，從政策和制度上明確國家及地區電力組成中可再生能源，尤其是光伏能源所占比例。
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