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建筑節(jié)能具有較強(qiáng)的正外部性，即通過建筑節(jié)能可以帶來更多的社會效益和環(huán)境效益，所以，在未來節(jié)能建筑市場的發(fā)展中，需要政府的政策引導(dǎo)和財力支持。
從推進(jìn)節(jié)能建筑工作的全局看，通過財政資金的杠桿作用，可以啟動數(shù)倍于自身投入的社會投資，這些社會資本也會產(chǎn)生次級的消費(fèi)擴(kuò)張，從而使政府投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。
建筑業(yè)是與工業(yè)和交通并駕齊驅(qū)的三大高耗能行業(yè)之一。三個行業(yè)的能耗總量占全社會能耗的75％，其中，建筑能耗占全社會能耗的27.8％。目前，在城鎮(zhèn)既有建筑中，95％以上不符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的要求，同時，我國每年新建建筑總量達(dá)到17～18億?。所以建筑節(jié)能是節(jié)約能源的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，也是實(shí)現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略目標(biāo)的重要組成部分。但是，從我國節(jié)能建筑（本文特指新建的節(jié)能建筑）的現(xiàn)有政策環(huán)境看，主要是通過法規(guī)制定限制性的標(biāo)準(zhǔn)來促進(jìn)節(jié)能建筑市場的發(fā)展，而對節(jié)能建筑市場發(fā)展的激勵性政策少且分散，如政府的優(yōu)惠政策主要是對新型墻體材料等節(jié)能產(chǎn)品給予了一定的增值稅和所得稅優(yōu)惠，這不利于節(jié)能建筑業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。建筑節(jié)能具有較強(qiáng)的正外部性，即通過建筑節(jié)能可以帶來更多的社會效益和環(huán)境效益，所以，在未來節(jié)能建筑市場的發(fā)展中，需要政府的政策引導(dǎo)和財力支持。
對建筑節(jié)能的準(zhǔn)則提四點(diǎn)建議
（一）激勵與懲罰并舉
政府在鼓勵節(jié)能建筑的政策體系中要堅持激勵與懲罰并舉的原則。激勵性政策，就是采取多種政策手段，在不同環(huán)節(jié)對建筑節(jié)能給予政策優(yōu)惠和支持。而所謂懲罰性措施，則是既要有強(qiáng)制性的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和限制，提高準(zhǔn)入門檻；同時，還要通過征收能源稅等手段增加不節(jié)能行為的成本。鼓勵與懲罰并舉的優(yōu)勢在于，除了二者政策各自產(chǎn)生的直接影響外，還給政府政策的運(yùn)用提供了更多的可操作空間。如在制定懲罰性政策時，對實(shí)施對象可以有加稅與否的選擇，而鼓勵性政策也可以有鼓勵還是不鼓勵的政策選擇。同時，通過征收類似能源稅等政策還可以增加財政收入，從而可以更好地保障財政的鼓勵政策如財政補(bǔ)貼手段的實(shí)施。
（二）經(jīng)濟(jì)手段與行政手段并用
經(jīng)濟(jì)手段和行政手段都是政府調(diào)控的重要工具，二者有各自特定的適用領(lǐng)域。即使在完全充分競爭的市場經(jīng)濟(jì)條件下，單純通過經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)也很難真正發(fā)揮作用，如面對寡頭壟斷時行政管制的有效性就是一個典型的例子。而在市場失靈及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不是很完善的領(lǐng)域（如節(jié)能建筑），采用行政手段就更是一個非常有效且不可缺少的選擇。行政手段是國家通過經(jīng)濟(jì)立法和司法調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)制性手段，如通過行政指令、行政審批、許可證和配額、人事等制度，直接而明確地要求貫徹執(zhí)行政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的政策意圖。與經(jīng)濟(jì)手段相比，行政手段具有縱向性、強(qiáng)制性和速效性的特點(diǎn)。但是，過分依賴行政手段，也存在市場主體主觀能動性不強(qiáng)、調(diào)控效果差的問題。所以，
在鼓勵節(jié)能建筑市場發(fā)展中，應(yīng)堅持經(jīng)濟(jì)手段和行政手段并用。
（三）多環(huán)節(jié)、廣覆蓋
節(jié)能建筑是一種具有一定外部性的商品，在節(jié)能建筑提供中，它會涉及到生產(chǎn)、消費(fèi)等多個環(huán)節(jié)。推廣節(jié)能建筑，不僅要調(diào)動生產(chǎn)環(huán)節(jié)的積極性，還應(yīng)更加關(guān)注消費(fèi)環(huán)節(jié)。此外，節(jié)能新材料和節(jié)能設(shè)備等在節(jié)能建筑中也發(fā)揮著重要作用，所以，在政策設(shè)計時，應(yīng)堅持多環(huán)節(jié)、廣覆蓋，調(diào)動各方面的積極性。
（四）激勵措施的控制要考慮財政的承受力
政府對節(jié)能建筑實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵的主要原因就是節(jié)能建筑具有較強(qiáng)的正外部性，對節(jié)約能源使用有較好的社會效益。而從經(jīng)濟(jì)的角度說，主要是因為房地產(chǎn)開發(fā)商和節(jié)能建筑的使用者為了生產(chǎn)和使用節(jié)能建筑，付出了額外的成本。為了激發(fā)市場主體生產(chǎn)、消費(fèi)節(jié)能建筑的積極性，政府對此應(yīng)有一定的補(bǔ)償，但這也要考慮到財政的作用范圍及財政的負(fù)擔(dān)能力，從補(bǔ)償?shù)臄?shù)量看，政府的經(jīng)濟(jì)激勵措施應(yīng)鎖定為不高于這部分額外增加的成本。
建筑節(jié)能：財稅有哪些選擇
從財稅政策手段看，稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、貼息、特別折舊等都是可以選擇的政策工具。具體來說：
（一）加大稅收優(yōu)惠支持力度
稅收優(yōu)惠政策是對部分特定納稅人和征稅對象給予一定鼓勵或照顧的各種特殊規(guī)定的總稱。稅收優(yōu)惠的種類很多，其中較多被采用的有減稅、免稅和加速折舊等。稅收優(yōu)惠政策的存在，一方面是為了對納稅人出現(xiàn)的一些特殊情況如遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害等給予一定的特殊處理，另一方面，則是政府實(shí)現(xiàn)調(diào)控需要的一個重要手段。稅收優(yōu)惠調(diào)控市場的運(yùn)行機(jī)理主要是：從調(diào)控需求看，通過稅收優(yōu)惠，間接影響價格，從而對減少能源的需求量及消費(fèi)量產(chǎn)生明顯的影響；從供給看，通過對商品的供給方加大稅收優(yōu)惠，從而刺激市場提供節(jié)能項目的投資積極性。
一般來說，通過稅收優(yōu)惠方式促進(jìn)節(jié)能型建筑的發(fā)展包括兩個方面：第一，對符合節(jié)能型建筑標(biāo)準(zhǔn)的建筑物提供者、消費(fèi)者提供一定的稅收減免。如可考慮對房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)節(jié)能建筑給予一定的營業(yè)稅稅率優(yōu)惠，同時，也可考慮對購買節(jié)能建筑的消費(fèi)者給予契稅的優(yōu)惠。第二，對不符合節(jié)能型建筑標(biāo)準(zhǔn)的建筑物提供者、消費(fèi)者征收額外的稅收來增加其成本，從而促使其減少非節(jié)能型建筑的生產(chǎn)和消費(fèi)。
（二）對不同市場主體有選擇地實(shí)施財政補(bǔ)貼
財政補(bǔ)貼是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一個重要手段，它具有使用靈活、方法簡單、效果明顯等特點(diǎn)。財政補(bǔ)貼的具體方式主要有：財政貼息和直接補(bǔ)貼。
直接補(bǔ)貼，就是政府在公共預(yù)算支出中直接向節(jié)能項目提供財政援助。從政策的作用機(jī)理來說，直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)者，可以降低生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，在一定程度上降低產(chǎn)品的出廠價格并影響其銷售價格，這在一定程度上可以影響生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模和投資決策。直接補(bǔ)貼給消費(fèi)者，可以有效地降低消費(fèi)者的消費(fèi)價格，引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)意愿和消費(fèi)習(xí)慣，從而最終影響消費(fèi)者的消費(fèi)行為，達(dá)到間接引導(dǎo)生產(chǎn)者的生產(chǎn)和投資行為的目的。從節(jié)能建筑市場看，對消費(fèi)者的補(bǔ)貼的效果應(yīng)好于對房地產(chǎn)開發(fā)商。
財政貼息，是由企業(yè)或個人向銀行貸款進(jìn)行投資活動，財政代為支付部分或全部貸款利息，由投資者自身負(fù)責(zé)貸款本金和其余利息的償還。財政貼息屬于財政信用范疇，是政策性融資的重要工具之一。為了激勵利益各方對節(jié)能投資的積極性，可以考慮在節(jié)能建筑中采用財政貼息的措施。財政貼息政策的積極意義在于對借貸雙方及財政都有利，是一個多贏的局面。對于節(jié)能建筑的投資者來說，通過財政貼息政策，適當(dāng)降低了市場主體的投資風(fēng)險和投資成本，可以有效帶動市場主體對節(jié)能建筑投資的積極性和主動性；對于商業(yè)銀行來說，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化已成為其信貸投放的一個非常重要的準(zhǔn)則，通過財政貼息，可以保持銀行的商業(yè)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)貸款資源的合理有效配置。對于財政來說，公共財政的職能多，財政支出涉及面廣，在目前的財力狀況下，很難通過財政直接投入的方式實(shí)現(xiàn)大力推進(jìn)節(jié)能建筑的需要。而從推進(jìn)節(jié)能建筑工作的全局看，通過財政資金的杠桿作用和乘數(shù)擴(kuò)大效應(yīng)，可以啟動數(shù)倍于自身投入的社會投資，這些社會資本也會產(chǎn)生次級的消費(fèi)擴(kuò)張，從而使政府投資的乘數(shù)效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。而且，對節(jié)能建筑實(shí)施財政貼息政策，也可以動員和引導(dǎo)社會資金投向符合國家政策意圖的產(chǎn)業(yè)或部門。
（三）建立建筑節(jié)能專項資金
節(jié)能建筑的推廣是一個較為長期而漫長的過程，它需要較多的基礎(chǔ)環(huán)境和條件的配套，而且，財政貼息等政策手段的發(fā)揮都需要較為穩(wěn)定的資金來源，所以，應(yīng)建立專門的建筑節(jié)能專項資金來為建筑節(jié)能領(lǐng)域提供穩(wěn)定的資金支持。
節(jié)能專項資金的使用將主要用于推進(jìn)節(jié)能工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域，以及急需資金支持、缺乏融資渠道的領(lǐng)域。專項資金的使用既可以直接撥付，也可以以財政貼息、財政補(bǔ)貼等方式，其最終目的是使財政資金在節(jié)能建筑領(lǐng)域發(fā)揮最大的作用。
（四）增加取暖費(fèi)等收費(fèi)的優(yōu)惠
取暖費(fèi)是公用事業(yè)性收費(fèi)，它是由政府物價部門定價、由供熱企業(yè)來收取的，其收取標(biāo)準(zhǔn)是不區(qū)分建筑物性質(zhì)（屬天然氣分戶取暖的除外），按建筑面積以各地統(tǒng)一規(guī)定的計價標(biāo)準(zhǔn)收取取暖費(fèi)。隨著節(jié)能建筑的不斷推廣，按建筑面積征收取暖費(fèi)有一定的不合理之處。
降低節(jié)能建筑消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的措施，將較好地引導(dǎo)消費(fèi)者對節(jié)能建筑的購買和使用。
配套政策不妨這樣跟進(jìn)
節(jié)能建筑是一個系統(tǒng)工程，從生命周期的角度看，從導(dǎo)入到成熟需要走較長的路。從政策的角度看，財稅鼓勵政策只是節(jié)能建筑推廣中的一個方面，財稅政策措施的有效性既取決于制度、技術(shù)等方面的制約，也取決于其他政策的有效配合，如整體的有利于節(jié)能的制度環(huán)境，包括能源的市場化改革，能效標(biāo)識、標(biāo)準(zhǔn)特別是建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定等。
（一）加快基于市場的能源收費(fèi)機(jī)制改革
建筑節(jié)能中，市場機(jī)制的推動是基礎(chǔ)，政府的經(jīng)濟(jì)激勵政策的作用更多地是引導(dǎo)生產(chǎn)者生產(chǎn)節(jié)能的建筑產(chǎn)品，引導(dǎo)消費(fèi)者使用節(jié)能建筑，即充分發(fā)揮市場的作用。那么，進(jìn)一步推動煤電氣價格的市場化改革應(yīng)成為一個較為迫切的任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)可操作性看，對大型公共建筑實(shí)行能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，并配套實(shí)行超定額使用能源加價政策，可以加大節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)低或相對低的建筑物的耗能成本，從一定程度上引導(dǎo)人們對節(jié)能建筑的追求。
（二）加大新建筑物的能效信息標(biāo)識體系建設(shè)
目前，我國的能效測評標(biāo)識體系建設(shè)還處于試點(diǎn)階段，對高效節(jié)能技術(shù)的評估、檢測、認(rèn)證的機(jī)構(gòu)能力不足，缺乏對建筑物整體節(jié)能性能評估的手段，而這些是實(shí)施節(jié)能建筑經(jīng)濟(jì)激勵政策的基礎(chǔ)和前提。否則，再好的激勵政策也難以發(fā)揮應(yīng)有的效果。如房地產(chǎn)開發(fā)商在銷售商品房時，應(yīng)當(dāng)向買受人明示所售商品房的耗熱量指標(biāo)、節(jié)能措施及保護(hù)要求等基本信息。而建設(shè)主管部門也應(yīng)對新建建筑進(jìn)行能耗統(tǒng)計，標(biāo)注新建建筑節(jié)能比例，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)對此進(jìn)行備案等。
（三）在解決節(jié)能建筑融資難問題中財稅政策要與金融政策相配合
資金是建筑節(jié)能特別是既有建筑節(jié)能改造中面臨的一個非常緊迫而現(xiàn)實(shí)的重要問題。在目前銀行信貸商業(yè)化運(yùn)作的條件下，應(yīng)增加政策性金融、特別貸款、擔(dān)保等方式，從多角度拓展節(jié)能建筑的市場發(fā)展空間。
（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所） |