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2003年7月14日，浙江省杭州機械工業學校退休教師劉進成發起、金奎喜律師等116人聯名上書，請求全國人大常委會對國務院和杭州市的“拆遷條例”進行違憲審查。郵局的回執確認，全國人大常委會于7月17日收到了這份用特快專遞寄出的“公民上書”。六年多過去，被指違憲的“拆遷條例”依然屹立不倒，成為強制拆遷者口含的“天憲”。
歷經八次審議終在2007年獲得通過的《物權法》曾被很多專家和公眾視為“拆遷條例”的“終結者”。站在2009年的歲末回望這兩年多來，我們看到的卻是“替代者”反被代替，《物權法》儼然成了“無權法”。法律沖突的背后，是日益激化的社會沖突。
時至2009年12月7日，北京五位法學教授再度使用“公民上書”的方式，向全國人大常委會遞交了《關于對<城市房屋拆遷管理條例>進行審查的建議》。五位學者建議立法機關對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見，建議國務院對《條例》進行修改。六年后的這次“公民上書”會重蹈六年前的覆轍嗎？時間終將給出答案。
歷次就“拆遷條例”所提出的違憲審查事件，其理由都是共同的。筆者也曾多次撰文闡述過這種違憲沖突的主要表征：其一，拆遷以征收為前提，而補償的到位是征收的標志。也就是說，補償理應在拆遷之前完成，而“拆遷條例”卻將本應在征收階段就完成的補償拖后至拆遷階段。試想，如果拆遷的都是已經征收并且已經補償到位的房產，還何來強制拆遷？這時，房產的所有權已從原所有人流轉到國家手中了。其二，征收、補償的主體是國家，征收補償法律關系應是行政法律關系，但“拆遷條例”卻將補償主體定位為拆遷人。現實中的拆遷人并不都是政府部門，而更多的是市場主體。混淆行政關系與民事關系，混淆行政征收與商業拆遷，成為拆遷亂象的根源。
六年多來，上述認識得到了越來越廣泛的認同。在法治領域，它甚至成了一個不用多加論證的常識。但問題在于，“公民上書”行使的僅僅是建議權，無法產生必然觸發違憲審查的結果。2003年的孫志剛案曾引發了三博士上書和六學者上書等一系列的違憲審查事件。這之后，公民上書蔚為風行。在強大的輿論壓力下，2004年5月，全國人大常委會在法工委下新成立了法規備案審查室，專門負責對審查要求和審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。這一專門機構也曾被寄予厚望，但五年來，它的運轉情況表明，除了新增了一個機構，違憲審查制度沒有任何推動。
憲法和法律只有被遵從，才能從“紙面上的法”真正成為“行動中的法”。可以說，憲法和法律的生命不在于它的莊嚴，而在于它的實施，憲法和法律的實施又依賴于違憲審查機制的完善。我國的違憲審查機制并非一片空白。現行憲法規定全國人大有權“監督憲法的實施”，全國人大常委會有權“解釋憲法，監督憲法的實施”，并有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”，“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”。法規備案審查室的成立，已證明全國人大常委會認識到了違憲審查的重要。當務之急，是要繼續建立違憲審查的程序機制，包括反饋機制、審查機制和處理機制。
法規備案審查室有官員近日對媒體表示，“不是不想去反饋。如果這項工作做不好，我們也就成了信訪單位了。”違憲審查是神圣職責，對違憲的行政法規、規章就應及時撤銷。正是因為違憲審查機制沒有得到履行，違憲的法規和規章才會大行其道，并持續傷害民眾利益，導致大量上訪事件。而如果違憲審查“做好”了，恰恰可以減少上訪，預防上訪。
別再讓違憲審查成為一個“傳說”了，公眾要的是一個鮮活的制度。 |