2009年9月8日上午9時30分，深圳市人民政府在市民中心舉行31個政府工作部門掛牌儀式并公布新機構的“三定”方案。此輪機構改革，目標是要進一步厘清理順政府、市場、社會三者關系，從而提高公共服務效能。在此背景下，法定機構的建設，又一次提上政府議事日程。
實際上，早在2008年6月，“深圳市城市規劃發展研究中心” 就正式掛牌成立，作為深圳第一家法定機構的試點，雖然其實際運作已經展開，但相關的事權界定、職能分解和流程規范等法規建立還處于探索階段。
“法定機構”這一概念備受關注也不過幾年時間。隨著我國經濟的不斷增長和社會需求的不斷變化，城市公共服務供給的主體也朝著多元化方向發展。當然，政府是提供公共服務的核心，其他主體包括事業單位、企業及社會組織。法定機構是在事業單位改制的背景下引入的一個新概念，作為城市公共服務提供的另一主體，越來越受到重視。
“法定機構”具體定義是“根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構，依照國家有關法律、法規、規章規定對其進行監管，具有獨立法人地位”。
實際上，在各類主體所提供的公共服務中，有一部分不僅具有公共利益的性質，而且專業技術要求非常高，如規劃設計、檢測服務等。筆者認為，這種公共利益明顯、專業技術要求高的公共服務，可以作為構建法定機構的突破口。
首先，政府的體制規模約束，不可能形成完備的專業技術隊伍，難以承擔全部的公共服務內容；其次，事業單位本來就游離在體制內外，相關的事權界定、職能分解和流程規范一直以來就沒有厘清。此外，如果由企業來提供，由于追求利潤最大化是其天然的內在誘因，難免會出現以損害公共利益為代價來謀求自身利益的現象，而監管的成本往往是高昂的。再看民間公共服務組織，目前尚未完全規范發展，尤其是資金來源不夠、政府授權不足等問題成為其提供專業技術服務的瓶頸。
由此，在政府與市場之間，催生了法定機構這一組織形態。法定機構兼有公共性與經營性，它與政府、事業單位相比的優勢在于：一是擁有管理、人事聘用和獨立的財權，能以有競爭力的市場化薪酬吸引更多的人才；二是法定機構一般以政府購買服務的形式接受撥款，但是不受政府部門的微觀干預，因此能夠扮演政府體系之外的比較中立、客觀的角色，在政府與公眾之間出現某些暫時性的矛盾與沖突時起到一定程度上的緩沖作用；三是法定機構能夠克服政府部門因程序繁多所帶來的體制僵化、效率低下以及針對性較差的問題，具有一定的專業性、針對性以及靈活性。
與企業相比，法定機構董事會或理事會的主要領導一般要報政府認可，決策過程在政府、公眾特別是服務對象的監督下進行，信息公開透明，更能保障公共利益。而與社會組織的區別在于，它并非個人的簡單集合而是專業化、服務類的實業態組織，其產出不是活動而是可清晰劃分的具有某種特性的公共服務，并擔負著政府的公共管理使命。
新加坡是充分發揮法定機構在公共服務中的作用的最典型的國家。目前新加坡設立的法定機構多達60多個，新加坡政府的十幾個部中，除了外交部和國防部，其他所有部門均設有一個或多個法定機構，幾乎壟斷了全國的基礎設施建設和服務事業。每個法定機構都由立法機關通過一個相應的法案來設立。它們仍由各部委管轄，由董事會和管理層負責。這些法定機構采用企業運作的模式，想方設法在競爭中確保收入高于支出。并且有法定的執法權，經費來自政府的援助金、代理費和向公眾或商業機構收費。
筆者認為，現階段法定機構應作為規模較大的、具有明顯公益性的、可以提供某些專業性技術或者是監管類的事業單位的轉型之取向。目前，深圳城市規劃發展研究中心經過一年多的實踐探索，作為公立非營利法定機構，為城市規劃主管部門提供了良好的城市規劃技術支持，其經驗值得借鑒。
但事業單位向法定機構轉型往往面臨著以下問題：首先在法律上需要尋求突破，相關的立法工作需克服制度、體制上的障礙；二是由于事業單位設有編制與行政級別，而轉為法定機構后，這種待遇將被取消，需妥善解決相關的利益補償和社會保障問題。
由此，在推動法定機構發展的過程中，應循序漸進。具體建議：一是突破法律，加快法定機構的立法工作，制定法定機構的設立、變更等法律程序。二是在注冊登記中，注冊類型只有“企業、事業單位、社會組織”三類，應增加“法定機構”這一類別，賦予法定機構合法的定位。三是首先鼓勵專業技術性的、規模較大的承擔著公共服務職能的事業單位成立法定機構。四是在事業單位向法定機構轉型的過程中，人員的待遇盡量采取“老人老辦法、新人新辦法”的模式，以減小改革的阻力。五是長遠來看，對先后成立的法定機構的運作進行充分驗證取得成功后，大力推動政府部門、事業單位、社會組織等類型不同、服務領域各異的主體轉型為法定機構，同時鼓勵新機構的成立，形成“政府、法定機構、企業、事業單位和社會組織”多種主體共同提供公共服務的新格局。 |
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