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中國養老制度改革“四步曲”
    2009-06-08        來源:第一財經日報
    在之前的專欄中，我們闡述了中國將面臨的退休危機，中國建立起全國養老保險制度的任務也很艱巨。要建立普遍覆蓋的制度，中國和其他發展中國家面臨著同樣的障礙，也面臨著獨一無二的——挑戰。其老齡化的速度比大多數發展中國家要快得多，中國基本養老制度擁有龐大的沒有資金準備的債務。
　　為了應對這些挑戰，我們提出了四步走的改革計劃。
　　第一步，是建立普遍覆蓋的保護底線，讓每一位中國老人不管其是否向基本養老制度繳費都免于貧困。
　　第二步，是通過將資金未落實債務的社會化——也就是說讓中央政府直接承擔起這部分負擔——來降低基本養老制度的繳費率。
　　第三步，是逐步把今天的雙層基本養老制度轉變成一個全國性的，由公共監管卻由私人管理投資的個人賬戶系統。改革后的個人賬戶將是完全做實、完全流動的，而且為參與者提供市場的回報率。
　　第四步，是在中國新的企業年金制度下擴大補充養老的覆蓋面。
　　退休制度的基礎必須是為所有的老年人提供免于貧困的保護底線。中國需要的是一個由政府稅收資助的老年收入支持的底線，或者稱為“社會養老金”。這個保護的底線由中央和省政府共同籌資，保障中國所有老年人的最低收入水平，與其就業歷史或繳費的記錄無關。合法年齡可最初定在60歲，但可以日后逐步提高。由于中國各地生活水平相差巨大，福利水平可因地制宜。一個合理的解決方案可以是將底線定在當地平均工資的20%。
　　我們建議的是收入測試型福利，而不是普遍覆蓋的單一福利。也就是說，保護的底線是通過不斷的測試來保障整體成本的可控性。福利要隨著收入水平的增加逐步遞退。
　　而且，單一福利水平是更昂貴的。我們估計一個普遍覆蓋60歲及以上老人的、相當于當地平均薪酬20%的單一福利，其成本是目前GDP的3%，到2030年至少會加倍。而我們建議的收入測試型福利能提供相同水平的貧困保護，但其近期成本僅為三分之一——GDP的1%，而且長期來看成本會更小。
　　從長期來看，在現收現付的基礎上為一個更充足的全國養老制度提供資金是不可行的。一個老齡化的中國將不得不更多地倚重完全做實的養老金系統，讓老年人能通過在他們工作年份里的儲蓄來為他們自己的退休收入的大部分提供資金。
　　我們相信，最好的解決方案是把現有的基本養老制度轉變成一個公共監管但私人管理和投資的全國性個人賬戶系統。第一層現收現付的基本養老制度將會逐步淡出，因為它的主要目標——為老年人的退休收入提供一個安全的基礎——可以更有效地通過我們計劃中新的收入測試型的保護底線來實現。與此同時，這個制度的第二層個人賬戶將被擴大。當過渡完成時，新養老金系統的總繳費率將是其被覆蓋工資水平的18%，比目前的28%的繳費率大約低三分之一。其中的16%將進入個人賬戶，為退休者和“三無”老人提供福利。其余的2%將專款用于為殘障者和無業人員購買保險。與退休者和“三無”老人的福利不同，這些福利必須要求分擔風險。
　　向新體制的過渡可通過如下方式籌資。中央政府向目前負擔大約15%的當前基本養老金福利的地方社保局提供的補貼將在2010年到2020年間逐步增加，直到其負擔100%的福利，除了來自個人賬戶做實的付出。勞動者繼續將其工資的8%繳給個人賬戶。隨著政府補貼增加，目前雇主的20%繳費率將逐步減少到10%，其中的8%將進入個人賬戶，剩下2%為殘障者和無業人員籌資。目前的退休者將繼續通過地方社保局領取退休金。借鑒智利、墨西哥和其他一些國家的經驗，那些已經積累起福利的勞動者，其個人賬戶將會記入獲取利息的政府“承認債券”。
　　盡管過渡成本會成為負擔，卻是可以管理的。我們估計對基本養老制度的額外政府補貼將從現在起十年內全部注入，達到GDP的2%到2.5%。加上新的貧困底線保護，改革的總成本在高峰時會達到GDP的3%到3.5%。盡管這一數目并不算小，但對于一個年增長達10%的經濟來說，負擔起來并非不可能。
　　全國性的強制推行的個人退休賬戶新制度將逐步保證中國大多數勞動者有足夠的退休收入。高收入的勞動者需要累積補充養老儲蓄，關鍵在于中國還需要強化激勵雇主與雇員參與新的私有的企業年金制度。對于中國的中產階層來說，企業年金可以成為其補充養老收入的一個重要來源。
　　總之，這樣的改革要求大量的前期投資，但從長期來看成本要比當前制度小得多，而且在中國老齡化時能帶來巨大的好處。保護的底線能使數以千萬計的老人免于貧困。
　　它還可以幫助老齡化的中國通過實現其資本市場的廣度與深度，來保持充分的儲蓄與投資率，實現其長期發展的目標。
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