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上海戶籍制度改革新政甫一公布，立即引起社會各界關注，成為當下的輿論熱點。對于上海市政府的這一舉措，很多人表示樂觀，更有一些人感到興奮，特別是那些手持上海居住證的人。他們是上海戶籍新政的直接受益者。對他們來說，原先比登天還難的“上海戶口”眼下似乎就近在咫尺了。不管對于這撥直接受益人，還是普羅大眾，上海的戶籍制度松動，大概都算得上是“久旱逢甘霖”。
盡管上海戶籍改革可以為一部分人帶來成為上海人的機遇，為部分“人才”開了口子，但是，這一“新政”只能說是戶籍管理的改革，談不上是戶籍制度的改革。它與我們國家戶籍制度改革的大方向是相悖的。我們戶籍制度改革的大方向就是要剝離附著在戶籍背后的各種特殊權益，實現身份上的平等，并最終建立起統一的公民身份。在這個意義上，上海的改革并不符合戶籍改革的政策方向，它只是可能令更多一些人成為“有上海戶籍的人”，而不是消除了上海人與其他中國人的身份差別�？梢哉f，上海的這一“新政”是一種“戶籍吸納”政策，給了一小部分人成為上海人的機會，從而在實際上也享受到上海人的特權。
我們都清楚，中國的戶籍制度，不只是一個單純的戶口登記制度，而是被附加了諸多利益，甚至是特權，涵蓋了教育、醫療、社會保險、養老、就業以及公共服務等諸多方面。戶口制度及依附其上的福利制度不僅造成了碎片化的公民身份，而且導致中國社會政策體制的地方化。碎片化的公民身份，再加上地方化的社會政策體制，在城鄉之間、大城市與小城市之間、區域之間構筑一道道藩籬，撕裂了國民的公民身份認同，形成了多樣化的社會政策體制。在這種體制下，中國人公民身份不僅是“碎片化”的，而且也是等級制的。以北京、上海為代表的政治經濟中心的特大城市居民，自然成了頭等公民，一線大城市次之，再到中小城市，最后就是鄉村了。
國內常流行一個說法，要想成為上海人、北京人，到底有多難？答案是：比登天還要難。那些由農村遷徙到城里工作和生活的外來者，他們在客居地的處境介乎合法與非法之間，他們可以合法地來到客居地，卻不能享有與當地人一樣的公共服務和社會福利，其情形與非法的“偷渡者”無異。很多時候，生活在城市、工作在城市、繳稅在城市的外來者，很難搞清楚自己的身份。他們不免批評、責罵上海、北京等城市的戶籍制度，但更渴望獲得當地的戶籍身份。因為更多的人關心的不是因為戶籍制度帶來了不平等，而是看到了大城市戶口背后的“特權”。
由于上海等大城市的戶籍在我們這種碎片化的、等級制的公民身份結構中處在頂層，因此，為這些大城市開發戶籍資源帶來了新的優勢。讀罷上海戶籍新政的細則，我最突出的感覺就是這是一項人口遷移管理政策。中國是一個人口大國，如今是一個人口遷移大國。而等級制的戶籍制度則為這種國內遷移賦予了某種異樣的色彩。城鄉差別、地區差別則為發達的大城市把戶籍政策變為人口遷移管理政策創造了條件。可以說，上海在這方面正在成為先行者。自改革開放以來，上海在社會政策創新方面一直走在前面，先后創造出了住房公積金、城市低保和再就業服務中心等政策新酋。如今又有了居住證轉戶口的創新。
這一戶籍新政，無疑可以為上海吸納一部分經濟發展所必需的人才，也可以滿足一小部分人成為上海人的夙愿，讓一些來自農村或者小地方的精英可以在上海這樣的大城市生存發展。問題是，把戶口政策變為人口遷移管理政策的倫理基礎何在？人口遷移管理政策，本質上是一個排斥與吸納的問題，它要界定出“內人”與“外人”，關系到身份的建構。問題是，在一國之內，地方政府是基于何種理據來選擇并決定哪些國民成為自己的居民呢？一國之內的地方政府是否有權對本國公民進入自己轄區的合法權利作出限制呢？
面對是次上海戶籍“新政”而歡呼雀躍的人們，自然可以為他們有機會成為上海人而雀躍歡呼，因為他們看到了身為上海人的特權。不能成為上海人或其他城市人的外來者，則還要繼續思考中國的戶籍改革的方向。戶籍改革的一個思路是建立起統一的公民身份，并在這個基礎上建立起普惠型的社會政策體制。為此，首先就要取消附加在戶籍之上的各種不平等的福利安排和特權，為國人在國內的流動和遷移創造出社會政策的制度平臺。 |