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最近，預算法修改稿正在各地方密集征求意見，如進展順利，今年下半年將提交全國人大常委會審議，并向社會公開征求意見。
作為我國預算改革至關重要的一步，被譽為“亞憲法”的預算法將遵循何種脈絡進行修訂及其后呈現何樣圖景一直備受關注和期待。
知情人士透露，此次修改稿將繼承1994年預算法的政府編制預算、人大審議通過并監督預算的政治構架，并將強化預算的完整性、公開性、真實性、有效性的法律表述，對現行預算法中不完善的地方進行梳理，重新作出法律規定。“預算外”“財力性轉移支付”等概念或將成為歷史，同時將增加預算審查內容，確立預算公開、“事前明確”等原則。
“預算外”“財力性轉移支付”概念或將成為歷史
近日，一位知情人士向《經濟參考報》透露，此次修改稿可能的突破將表現在，將明確各級政府預算包括政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算，要求上述資金均應納入預算，并向人大報告。同時還將規定財政轉移支付資金應當納入各級預算收入，接受預算監督。
“現行預算法暴露出來的一個突出問題是預算資金范圍過窄，國有資本、社會保障資金、政府基金等游離于預算監督，單位‘小金庫’屢禁不止。”上海財經大學教授馬國賢說。上述突破體現了預算完整性原則的要求，“政府應將全部公共資金納入預算，向人民交出完整的賬。”此外，將國有資本納入預算不僅有利于加強國有資產管理，對規范分配秩序，解決壟斷經濟問題有重要意義。
南開大學經濟學院財政學系副教授李冬妍也表示：“分割的預算注定是‘不可控的’”，只有真正打造一個覆蓋所有政府收支的、完整的全口徑的公共預算體系，才能實現預算作為行政層面內部控制與立法層面外部控制的管理工具，最終使得以財政部門為財務統領的政府整體能夠對立法機構負責，進而確保整個政府活動是對公民負責的。
她建議，由于某些政府收支的性質決定了它更適用于非統收統支的管理模式，為滿足相應的管理實踐的需要，應在全部政府收支進預算的基礎上，創新預算管理模式，在“預算內”增加一種“財政專戶”或者“特別賬戶”，“這樣，增強目前預算外財政專戶的法定性與規范性，從源頭上真正實現由‘預算外’進入到‘預算內’”。
修改稿另一可能的突破是在財政轉移支付分類上，取消“財力性轉移支付”等不規范說法，明確財政轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類，提出財政轉移支付應當規范、公平、公開，以實現基本公共服務均等化為目標的法律要求。
增加預算審查內容 確立預算公開和事前明確等原則
“小組一共二十多人，真正翻看預算草案的只有三個人，而這三個人中只有我一個人還算看得懂。”一位預算專家這樣講述他作為人大代表參與預算草案審議的經歷。
預算審查是人民代表的重要權利，但因種種原因一些地方往往“走過場”，甚至“很多代表連看都不看，預算草案就這么被批準了。”
上述知情人士表示，此次修改稿將明確縣級以上人民代表大會對預算草案審查的專業委員會審查、常委會審查和代表審查的制度，并對其各自審查的內容和重點做較為詳細的規定。同時還將對預算追加、追減等調整做出比較嚴格的規定，規定未經人大常委會審查和通過，各級政府不得做出調整預算的決定。
“預算公開也是一個迫在眉睫的問題，并已經形成了社會共識，接下來就是要在法律中對相關細節進行明確。”天津財經大學財政學科首席教授李煒光表示，公開不能只是一個姿態，數字不完整、表間勾稽關系不清晰的預算公開沒有任何意義。
據了解，此次修改稿中將確立“預算公開為一般，不公開為例外”的原則，規定經本級人民代表大會或者本級人大常委會批準的預算、調整的預算和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。同時，還將明確預算公開責任，即各級財政部門公開本級政府的總預算、決算，各部門公開本部門預算、決算。
此外，該人士還透露，針對我國預算的嚴肅性差，預算與決算差異過大的問題，修改稿還將提出“事前明確”的原則，嚴格控制預算調整范圍的要求，明確各級政府增減財政收支的行政措施，應當在預算批準前提出，并在預算草案中做出相應的安排。在預算執行中，一般不制定增加或者減少財政收入和支出的政策和措施。
預算法修改稿備受期待，仍存諸多挑戰
“預算法堪稱國家和地方治理中的‘亞憲法’，如果要推出，那一定要是一部經得起時間檢驗的預算法。”中央財經大學財經研究院院長王雍君說。
他期待修訂后的預算法在預算過程的公民參與和回應機制、聯結預算的政府問責制、在預算過程中融入績效導向方法、建立在中期框架下準備年度預算的體制等重大議題上能有新的建樹。并“特別期待修訂后的預算法與當前基于部門法律的法定支出之間的沖突，能夠有一個令人滿意的解決方案”。
不過，雖然“從現在的情形來看，預算法的修訂明顯加速”，但有關專家提醒，修改稿能否順利提交全國人大常委會審議并獲得通過尚存在變數。
今年兩會期間，全國人大常委會預算工作委員會有關人士曾表示，今年下半年將審議預算法修改稿，并向社會公開征求意見。
其實，早在2004年預算法修訂領導小組就已成立，并計劃于2006年10月提交全國人大常委會審議。然而此后修訂工作由于種種原因而延后。
王雍君認為，當前最突出的難題和挑戰包括預算法與相關部門法律之間的沖突如何協調，立法機關與行政部門、預算單位與財政部門之間的職責和角色界定與調整，預算的全面性、透明度如何轉換為法律的語言和精神以使其得到切實的保障等等。“需要通過預算法予以規范的預算問題極為復雜，涉及諸多棘手的議題，就這些廣泛的議題達成廣泛的共識決非易事。”他說。 |