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重慶市人大財經(jīng)委員會副主任委員羅先成說，30年來，為改革開放敢干敢闖的人中有不少承擔了責任，為改革開放付出了成本，過去很多人只看到為改革付出的物質(zhì)成本，而往往忽視了一些人為改革付出的個人命運成本。重慶建立容錯機制就是為了保證開放創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”不致成為“替罪羊”，寬容失敗正是鼓勵大膽改革創(chuàng)新，激勵官員“大膽地闖，大膽地試”。
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重慶嘉華大橋立交橋。新華社記者 周衡義
攝 | 2009年新年伊始，深處內(nèi)陸的重慶站在了輿論的“風口浪尖”上。
這次，是緣于重慶為促進內(nèi)陸開放、創(chuàng)建容錯機制的立法嘗試。
重慶市人大常委會審議通過的《重慶市促進開放條例》1月1日正式施行，使擴大開放、深化改革，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展成為法定義務(wù)。
引發(fā)爭議的是，開放條例中的容錯機制明確規(guī)定：開放工作發(fā)生失誤，未達到預(yù)期效果，或者造成一定損失，但符合以下三個條件的可以減輕或者免除有關(guān)人員的責任：工作措施的制定和實施程序符合有關(guān)規(guī)定；個人和所在單位沒有牟取私利；未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益。
一些質(zhì)疑者認為，容錯機制會造成拍腦袋決策和資源浪費，不值得提倡。對此，重慶立法者回應(yīng)說，政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍之內(nèi)，容錯機制是為保障“創(chuàng)新者無罪”，其意義不在條文本身，更在于堅定開放者改革決心。
深入改革發(fā)展中 遇到“難言之隱”
一般而言，改革有三種基本方式：第一種是先立法后改革；第二種是一邊立法一邊改革，二者同步進行；第三種是先改革后立法。我國許多地方的改革一般都采用第三種方式。
“促進開放要納入法制化的軌道，促進開放要立法先行�！睘楦纳崎_放環(huán)境、健全開放保障機制，充分調(diào)動各方面開放的主動性、積極性，讓投資者在重慶放心投資，開放型經(jīng)濟尚不發(fā)達的重慶率先在全國開展了促進開放的地方立法。
在結(jié)合我國改革開放30年歷史經(jīng)驗和把握當前時代特征基礎(chǔ)上，重慶把進一步擴大開放作為突破地處內(nèi)陸、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出等因素限制，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展的基本途徑和主要動力，并確定了以開放促改革、以改革促發(fā)展的城市發(fā)展路徑。為給重慶擴大開放、建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟提供良好的法治環(huán)境，重慶市人大常委會2008年3月啟動了促進開放的地方立法工作。
重慶市人大財經(jīng)委員會副主任委員羅先成見證了此條例出臺的全過程。他告訴記者，容錯機制是重慶借鑒了深圳、西安立法探索成果。我國改革前沿深圳在2006年出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，明確規(guī)定了三種改革創(chuàng)新工作未達到預(yù)期效果的免責條款。
實際上，在立法建立容錯機制的背后，是重慶深入改革發(fā)展中遇到的“難言之隱”。羅先成說，重慶和成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革實驗區(qū)后，重慶一系列改革探索中面臨的嚴峻問題在于，很多改革一旦施行會與現(xiàn)行國家法律法規(guī)有碰撞，一些基層干部認為改革難度大，產(chǎn)生了畏難情緒，不敢去闖去試；一些開始探索改革的基層干部又在中央有關(guān)部門嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的執(zhí)法檢查中受到批評，改革的積極性受到影響。
羅先成告訴記者，重慶制定開放條例時正值我國改革開放30周年之際，回顧30年歷程，不少都經(jīng)歷過制度碰撞的過程，都是新制度對舊制度變革，而如今進一步改革開放面對的國際國內(nèi)形勢更加復(fù)雜、社會轉(zhuǎn)型期的矛盾更加突出，改革開放的風險性、困難性、復(fù)雜性加劇。要開放就必然涉及改革創(chuàng)新，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯，重慶開放立法特別設(shè)置容錯機制就是為免除創(chuàng)新者的后顧之憂，保護開放工作的積極性，鼓勵大膽探索。
寬容失敗鼓勵大膽改革
2008年9月23日，在條例草案提交初審時，重慶市人大財經(jīng)委員會主任委員王國富向大會作如此說明：進一步擴大開放必然要求改革創(chuàng)新，不斷完善經(jīng)濟體制和行政管理體制，建立與國際慣例相協(xié)調(diào)、符合重慶開放實際的運行機制。為此，為鼓勵和保障在開放工作中大膽探索、用于創(chuàng)新，條例專門制定了開放工作創(chuàng)新的保障機制，其中就包括容錯機制。
此外，重慶此次立法還對鼓勵政府“先行先試”范圍作出特別規(guī)定，在堅持國家法制統(tǒng)一原則的前提下，重慶市人民政府可以就行政管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、土地流轉(zhuǎn)、財政金融和社會管理等事項進行改革實驗。對于在開放工作中屬于法律、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項，市、區(qū)縣(自治縣)人民政府可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定。北部新區(qū)管委會依法履行職責，集合使用國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等各類優(yōu)惠政策，在土地、金融、財稅、經(jīng)濟管理等促進開放方面先行先試。
羅先成表示，重慶制定《重慶市促進開放條例》是向全社會傳遞出的一種積極信號，向世人、重慶各級干部昭示重慶改革開放的堅定決心。設(shè)置容錯機制更多的是鼓勵和保障在開放工作中大膽探索、勇于創(chuàng)新。而深圳改革創(chuàng)新促進條例出臺至今，免責條例還沒有實施一次，可見容錯機制的意義不在條文本身，而是堅定改革開放的決心。
重慶市政府副秘書長艾揚在接受記者采訪時表示，容錯機制“從條例公開征求意見階段起，就備受關(guān)注，也引起一些爭議。”但是，在他看來，“促進開放條例既是法規(guī)，也是對政府工作的規(guī)范。建立容錯機制鼓勵了政府的開放性，雖然有爭議，但也不會存在為誰‘開綠燈’的問題。為了保證條例實施好，市政府還將盡快出臺相應(yīng)的條例實施辦法。”
正面回應(yīng)爭議
在重慶市人大常委會會議幾次審議和向社會公開征求意見過程中，容錯機制就備受關(guān)注，也引起一些爭議。面對質(zhì)疑，羅先成在接受記者采訪中一一作答。
質(zhì)疑一：目前，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”政府決策失誤造成的損失巨大，據(jù)世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失在4000億至5000億元之間。重慶建立容錯機制會造成拍腦袋決策和資源浪費，不值得提倡。
羅先成回答說：在立法過程中，重慶充分考慮了這一情況，對在開放工作中出現(xiàn)的決策失誤責任適用“容錯”時，就充分吸納了民意，相關(guān)條款對“容錯”范圍作了明確限制，為預(yù)防腐敗設(shè)立了“防火墻”。如政府對開放工作措施的制定和實施程序符合有關(guān)規(guī)定，雖開放工作發(fā)生失誤，未達到預(yù)期效果，或者造成一定損失，可以減輕或者免除有關(guān)人員的責任。而政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍之內(nèi)。
此外，為了規(guī)范政府決策行為、強化決策責任、減少決策失誤、保證決策質(zhì)量，重慶市政府在2005年已制定《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》，從源頭上防止“決策時拍腦袋、執(zhí)行時拍胸脯、失誤時拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象。這是我國第一個規(guī)范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長的決策行為，決策失誤依照該規(guī)定將問責行政首長。
質(zhì)疑二：在中央4萬億刺激經(jīng)濟方案背景下，各地政府“跑部前進”爭搶項目，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五天內(nèi)便收到500多宗各地提交興建污水處理廠的立項申請，實屬罕見。有專家指出，目前內(nèi)地已建好的1400座污水處理廠中，有一半在“曬太陽”。此時，重慶建立容錯機制會讓有些干部借開放之名行“瞎折騰”之實。
羅先成表示，目前一些地方政府部門和官員無所作為，“干的不如看的”、“一慢二看三通過”，死氣沉沉、活力不夠的情況，才是深化改革開放的主要影響因素之一。重慶立法設(shè)置容錯機制主要目的就在于推動基層干部克服畏難情緒，大膽去闖去試。
質(zhì)疑三：容錯機制應(yīng)是行政問責制的補充機制，在全國尚未建立完善的行政問責制背景下，重慶建容錯機制不合時宜。
羅先成表示，重慶2004年在全國率先建立行政首長問責制，先后啟動50次、98名官員受到問責，在解決官員“惰政”“怠政”上取得很好效果。而去年以襄汾潰壩事故和三鹿問題奶粉事件為標志，我國“問責風暴”顯現(xiàn)出鮮明的特色，問責范圍之廣、問責級別之高為近年來所罕見。我國行政問責的制度建設(shè)也走上新高度。重慶的容錯機制是與行政問責制、重大決策程序規(guī)范等一系列制度配合實施的。
羅先成還表示，社會上對容錯機制的爭議，他們也會全面客觀地對待，今后會更加審慎執(zhí)行容錯機制。
立法亮點：開放型管理體制改善政務(wù)環(huán)境
近年來，重慶的政務(wù)環(huán)境有了較大改善，但與全國先進地區(qū)相比，仍存在較大差距。為此，《重慶市促進開放條例》從加強開放制度建設(shè)、減少人際關(guān)系出發(fā)，對改善政務(wù)環(huán)境作了四大規(guī)定：
一是要求政府及其部門在信息、公用事業(yè)以及協(xié)調(diào)企業(yè)投資訴求等方面加強服務(wù)。如條例規(guī)定，對投資者關(guān)于投資及其有關(guān)事項的訴求，由確定的部門或機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，并在十個工作日內(nèi)給予答復(fù)；部門或機構(gòu)無法協(xié)調(diào)的，提請本級政府協(xié)調(diào)，并在十個工作日內(nèi)答復(fù)。政府及其有關(guān)部門未兌現(xiàn)承諾的，要依法承擔責任。
二是規(guī)范政府招商行為、加強誠信政府建設(shè)。如條例規(guī)定，招商引資中的政府承諾等重大事項，可以書面形式約定，政府及其有關(guān)部門未兌現(xiàn)的要依法承擔責任。
三是把監(jiān)督政府服務(wù)態(tài)度上升到地方性法規(guī)層面，對政府部門服務(wù)方面作出很多細節(jié)上的規(guī)定。
羅先成舉例說，如到政府某部門辦證，第一次去被告知缺某個材料，第二次去又被告知還差其他材料……在以前，企業(yè)或市民遇到這種情況頂多就是投訴，而工作人員最多就是因態(tài)度不好而受批評了事。這部條例實施后，再出現(xiàn)上述情況，政府部門工作人員就是違法了，將被追究法律責任。
四是進一步規(guī)范行政許可、行政收費和行政執(zhí)法等行政管理的主要環(huán)節(jié)，積極落實政務(wù)公開、公平、公正的原則。如在行政執(zhí)法方面，對法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量權(quán)進行細化，并公布實施，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權(quán)。對違法情節(jié)輕微、沒有造成危害后果的當事人，應(yīng)當以教育為主，不予行政處罰，并幫助當事人規(guī)范行為。
對此，羅先成解釋說，目前，行政處罰自由裁量權(quán)缺少規(guī)范，導(dǎo)致行政處罰隨意性較大，不公平現(xiàn)象時有發(fā)生。如現(xiàn)在某人違反了某個交通法規(guī)，按規(guī)定要被處以3000元至2萬元罰款，而這個處罰空間彈性很大，具體罰多少，由執(zhí)法人員自行掌握決定。條例則要求，3000元至2萬元之間的罰款應(yīng)根據(jù)具體情況細分成很多等級并公布，在罰款時嚴格打表，不再由執(zhí)法人員單方面掌握處罰額度，而要“打開天窗說亮話”，該罰多少，要讓被罰款人一對照就明白了。 |