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土地流轉加速是當前農村出現的一個重要動向，這既反映了農村生產力重新調整的客觀屬性，也折射了農村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調查情況看，土地流轉主體增多、范圍擴大、速度加快，土地用途出現“非糧化”趨勢。
對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動，有關專家認為，目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協會、農戶對企業、農戶對種養殖大戶的流轉，多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構成實質性影響，但這個苗頭要給予重視。
農民流轉意愿增強
“一年一變樣，三年肯定大變樣”。不少基層干部這樣描述農村土地流轉的發展趨勢。記者在蘇皖農村調研，切實感受到了土地流轉的速度。從江蘇連云港、泰州、蘇州、無錫及安徽阜陽、穎上等市縣的統計數字中就可窺一斑：連云港東海縣是江蘇第二產糧大縣，全縣耕地面積169萬畝，目前公開流轉的土地5.5萬畝，農民私下流轉10萬畝，總計15.5萬畝，占比為9%；泰州各縣區的土地流轉平均比例為8%，兩年前是4%；至2007年底，無錫市農用土地流轉面積達59.08萬畝，占耕地總面積的35.6%；安徽阜陽市土地流轉面積61.1萬畝，占耕地面積的7.1%；穎上縣共流轉土地11.2萬畝，占耕地總面積的8.1%。
總體上看，傳統農區的土地流轉比例低一些，而工業化較快的沿海地區，土地流轉比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴大規模高效農業的比例，出臺一些政策鼓勵土地流轉，農民則在比較利益的驅使下流轉意愿增強。記者隨機走訪了15戶農民，七戶已經進行了土地流轉，每畝收益500元到700元不等。
江蘇省第一產糧大市興化市的周莊鎮62歲農民呂官玉算了一筆賬：家里共有10畝地，其中5畝地流轉給了興化市禽業有限公司，每畝流轉費500元，年收益2500元；另5畝地種一季水稻，每畝效益400元，共計2000元；自己在企業打工每月1200元，年底還有500元獎金，計1.49萬元。呂官玉說，他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬元，如全種水稻，一年收入只有4000元。
土地流轉有五種類型
土地流轉進程中，政府包括村級組織、農戶、種養殖大戶、龍頭企業都在扮演著各自的推動角色。政府的導向很管用，張家港市2006年出臺了“土地流出農戶每年每畝財政補貼300元”的政策，大大刺激了農戶土地流轉的熱情，土地流轉比例一年提高了8個百分點。安徽省一些地方也出臺優先安排就業等優惠政策，推動土地流轉規模擴大。
接收土地流轉的主體也發生了變化。無錫市農辦副主任周士良說，農村土地流轉已轉變為多方參與，以無錫為例，土地流轉給種養大戶的有21.3萬畝，占36.1%；其次是流轉給鎮村的有20.8萬畝，占35.3%；農戶之間流轉的有10.3萬畝，占17.6%；流轉給企業的有6.5萬畝，占11%。
從蘇皖兩省土地流轉的總體情況看，有五種流轉類型：一是“農戶+農戶”，有些農戶因外出務工或者從事二三產業，將部分或全部土地轉包或租賃給其他農戶，或交給親朋代耕，無償或收取一定費用，這種現象比較普遍；二是“農戶+種養殖大戶”，農戶把土地租給種養殖大戶，收取固定租金；三是“農戶+龍頭企業”，龍頭企業為發展基地，需租用農民成片土地，由企業付租金；四是“農戶+村委會”，農戶自愿把土地交給村里統一耕作，或自愿委托村委會把土地租賃出去；五是“農村能人+專業協會(合作社)+農戶”，能人大戶牽頭組建專業協會或合作社后，租用農戶土地，實行產供銷一體化管理。
農民收益需留“活口子”
土地經營權是農民獲得利益的一個重要渠道，在傳統農業地區甚至是惟一手段。但在新一輪土地流轉中，農民的收益權出現了“低位固化”現象，即用流轉合同把每畝收益固定在一個較低的水平上，有的合同長達20年。
綜合江蘇、安徽多個接受采訪的地區看，目前土地流轉的每畝費用大致在350元至900元之間，少數地區突破了1000元。土地的用途不一樣，流轉費有差異。記者在位于錫山區的無錫現代農業博覽園看到，這里有10個現代農業園，由于每個園的用途不一樣，流轉費也有較大差距。在水稻園區，8000畝水稻田流轉給了8個大戶，土地流轉費用是每畝350元，其他經濟作物園，土地流轉費是每畝800元，其中高科技花卉園的土地流轉費是每畝900元。
“現在土地流轉費不是談判談出來的，基本上是比照種糧的效益來定的。用這種辦法，農民基本說不上話，只能單向接受。”一些人士直言不諱地說。記者采訪發現，現在土地流轉年限短則一年，多則五六年，少數十年以上；利益分配模式基本采用保底流轉費的做法，部分采用“保底流轉費+分紅”的模式，零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價”“競價”環節，農民處在了土地流轉收益的末梢，與流轉公司、種養殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機制，出現了“農戶得利過小、流轉公司(大戶)得利過大”的利益格局。
原江蘇省委農工部部長、資深“三農”問題專家吳镕說，目前的流轉利益分配模式，農民是默認的。但隨著土地要素、糧食產品等價格上漲，農民的意識會覺醒，到那時可能出現新的利益紛爭，所以土地流轉機制上，要留給農民分享利益增長的“活口子”。
“陽光流轉”正破題
一段時期以來，土地流轉大多局限在農戶與農戶之間，流轉與被流轉間通常是口頭約定，缺少規范，而且土地流轉往往沒有備案，一旦發生糾紛，調處困難。針對這一情況，一些地方政府著手探索建立規范的土地流轉程序。
江蘇省東海縣2008年初在21個鄉鎮全部建立土地流轉服務中心，中心的主要職能是負責全鄉鎮的土地流轉信息搜集與發布，提供交易場所和規范的合同文本，指導流轉過程。東海縣副縣長王夫玉說，服務中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉的勢頭，新增農業項目的流轉雙方基本都愿意到服務中心進行規范交易。東海縣已有4個鄉鎮的土地服務中心完成流轉土地3000畝以上，駝峰鄉已流轉了8160畝。鄉長樊平說，土地流轉服務中心讓土地承包經營權流轉成為有形市場，農民的流轉權益得到較好保障。
土地股份合作社是沿海等發達地區在土地流轉中出現的又一個新現象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市，土地股份合作社發展較快，張家港市已成立了39個土地股份合作社，昆山市幾乎每個行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉農戶對外談判的一個主體，按照社員代表大會的授權決定土地流轉相關事宜。
一些專業人士認為，由于中介組織嚴重缺失，土地流轉初期的規范建設需要政府來引導，無論是成立服務中心還是成立土地股份合作社，沒有政府的推動是很難操作起來的。但土地流轉市場化交易是方向，政府包括行政村組織不能由引導變成領導，否則就形成了干預，最終會把土地流轉的風險轉移到政府頭上來。
農民盼望“交易平臺”
農民日益增多的流轉需求因信息不暢而得不到滿足，這是當前土地流轉中的一個突出問題。家住安徽省六安市幸福村的村民汪道紅家里有6畝地，由于孩子都在外打工，老兩口一直想把地流轉給別人種，但苦于沒有這方面的信息和服務機構。老汪告訴記者，明年無論如何自己不種了，看看鄰居誰愿意種就給誰，象征性要點口糧就罷了。老汪的困惑帶有普遍性，目前多數地方農村都沒有建立土地流轉信息平臺，誰要流轉，誰來流轉，信息對不上茬。現在通常的操作辦法是，有土地需求的企業或大戶先找到鎮村，通過鎮村再去組織土地流轉。而一般情況下，究竟有多少農戶愿意流轉土地，底數不清，外界也沒有渠道可以獲悉。
針對土地流轉發展速度快的實際，有關人士建議三項工作需啟動：一是把土地流轉納入法制化軌道，江蘇等少數省份已經出臺了省級土地承包經營權流轉辦法，但全國性的法規文件還沒有，建議在國家層面制定出臺土地流轉的配套法規，以此來約束土地流轉用途、土地流轉程序、土地流轉風險、土地流轉規模；二是大力發展土地流轉中介服務機構，為土地流轉提供合同服務、法律服務、競價服務、糾紛仲裁服務、風險保障服務，保障農民利益不受損害，確保土地流轉朝健康方向發展；三是逐步建立區域性甚至全國性的土地流轉信息交易平臺，當前至少要以縣為單位建立縣、鄉、村三級土地流轉信息采集系統，準確掌握基層土地流轉的新態勢和新情況。另外，在信息采集的基礎上，要在縣鄉兩級建立土地流轉公共服務平臺，把土地流轉需要的各種服務要素引入到平臺上，引導土地流轉雙方運用市場化的手段完成土地經營權交易，確保雙方利益有一個合理的平衡點。在適當的時候，省級乃至全國土地流轉交易平臺也要順勢而建。
“非糧化”勢頭不減
一些地方在土地流轉中難以守住糧食種植這一底線。一些本來種糧食的土地被流轉為搞養殖業、花卉業、生態農業、觀光農業、休閑農業等。土地流轉中的“非糧化”勢頭不減。
記者在江蘇東海縣駝峰鄉土地流轉服務中心拿到一份“駝峰鄉2008年農業項目計劃建設情況”一覽表，表中所列的項目分別是：南京金榜集團休閑觀光農業、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流轉土地8832畝(全鄉耕地8萬畝)，5個項目流轉耕地就超過了全鄉的10%以上。從項目內容上不難看出，雖然土地用途仍然屬于“農業范疇”，但種經濟作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農辦的調查顯示，土地流轉后每畝平均產值在3000元至4000元之間，是分散經營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經營、速林木種植、水產養殖等，種水稻、小麥難以產生這么高的效益。
在江蘇省贛榆縣墩尚鎮銀河村，泥鰍養殖協會會長喬宗禮說，現在養泥鰍一畝產出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農民都愿意把土地流轉過來養泥鰍，他們除了拿固定的流轉費外，還在企業打工掙工資，也有些農戶自己從種水稻改成了養泥鰍，由協會負責收購和銷售。當記者問“都養泥鰍糧食生產怎么保障”時，站一旁的鎮黨委書記夏新宇接過話茬說，全鎮9800個農戶，有6000戶被協會組織起來養泥鰍，流轉土地2.1萬畝(全鎮耕地3.4萬畝，流轉土地中含部分水面)，產值12億元，農民人均純收入從泥鰍產業就增收5470元，占比為68.6%；種糧收益只占總收入的4.5%。“比較效益就是導向，對一個鄉鎮而言，不可能干預農民應該種什么，不種什么。”夏新宇說。
對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動，江蘇省政協秘書長、原農林廳廳長劉立仁認為，目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協會、農戶對企業、農戶對種養殖大戶的流轉，多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構成實質性影響，但這個苗頭要給予重視。關鍵是如何處理高效農業與糧食種植的關系，如何掌握流轉的“度”，核心還是種糧效益與其他經濟作物或養殖效益剪刀差問題。 |