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浙江省一些地方近年來以經營城市規范收費為由，推出了一些廣告設施費、場地費等“空間資源”收費項目，此舉在全省引起了廣泛的爭議。
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本報資料照片 | 政府規定，私人場地要向公家交錢
浙江省臨安市達美廣告有限公司經理鄒智勇說，2006年8月間，臨安市政府下發了一個文件，稱不管是公共還是私人所有的場地和建筑物，凡設置戶外廣告設施的，都必須向政府部門交納戶外廣告場地費。鄒智勇說，我們很驚奇，這是明擺著的侵權行為，于是有30多家廣告企業聯名向杭州市人民政府提起行政復議，上級派了一個工作組來臨安調查，我們以為有了解決的希望，以后卻石沉大海毫無音訊。
寧波海王星廣告裝飾公司為抵制戶外廣告設施費，把當地城管局告上了法庭，先后打了九場官司，耗時三年至今未了。公司總經理董海嘯說，寧波市中級法院終審判決奉化城管局敗訴，但他們拒不認錯，仍按原來文件繼續收費。董海嘯說，為了公司生存，我們被迫交納了一部分費用批下了幾只廣告牌，城管還說，這是企業“自愿交錢”，簡直豈有此理。
寧波廣告協會副秘書長謝嘉璐說，多年來，根據國家有關廣告管理條例，廣告公司在私人或公共的場地、建筑物上發布廣告，只要與業主簽約支付場租費，經主管機構批準即可施工作業了，而政府則在雙方收入中征收有關稅金。他認為，這是行之有效的管理辦法，各方都已理解認可。謝嘉璐說，戶外廣告進入門檻低，屬薄利行業，很多是下崗工人、進城農民謀生的飯碗，如果政府再伸出手來收費“扒一層皮”，企業確實難以承受。
三廳局發文，事態更趨復雜
就在各地紛爭難了的情況下，浙江省財政廳、建設廳和省工商局下發了《關于加強戶外廣告資源有償使用收入征收管理的通知》(以下簡稱“121號文件”)，提出近年來各地在征收戶外廣告中存在一些問題，有的脫離財政監管“體外循環”，有的搞暗箱操作，也有的該收的費用沒有收起來，因此需要加強管理和規范操作，其主要規定有三條：一是在公共場地、公共設施設置廣告的，需通過公開招標、拍賣等方式取得使用權；二是非公共性質的場地、建筑物，也可通過類似方式獲得有償使用；三是業主單位在自有建筑物、場地設置廣告的，同樣需要有償使用，即向政府管理部門交納“空間資源費”。
此舉引發了更大的爭議，爭議的焦點主要圍繞后兩項的收費規定。關于第一條公共或國有場地和建筑物的收費，企業認為是理所當然的，而且多年來一直在交錢，只是希望不要因新的規定重復或多次收費；但是，對于第二、第三條非公有或私人場地和建筑物的廣告，還要向政府交費，大多企業表示難以理解接受。
據了解，近年來，浙江省各地一些政府部門以經營城市和規范收費為由，出臺不少廣告設施費、場地費等類似收費項目，受到企業和物權所有者的抵制。溫州、臺州、寧波、金華、杭州等地發生多起此類訴訟案件，有的官司一直打到省高院。浙江省戶外廣告協會專業委員會委員李曉影說，因為企業和物權業主的抗爭，社會輿論的質詢和媒體的介入關注，各地對此類收費尚有一些顧慮，雙方處于拉鋸僵持狀態。而121號文件提出的“空間資源費”概念，并認為這個資源屬公共資源，應歸國家所有，這就為有爭議的收費項目，提供了上級“紅頭文件”的支持。于是各地紛紛轉發121號文件，有的還借機擴大收費范圍。
李曉影說，如關于道路兩旁高架廣告，國家明文規定，高速公路距離為30米，國道為20米，而有的城市出臺文件，將相隔距離“自說自話”擴大到60米。有的地方對企業在自身建筑物上安裝燈箱、徽標，甚至商家在自家商店的玻璃上貼幾個廣告字，也要收取費用，否則就予以處罰或強行拆除砸掉。因此，有群眾反映說，現在政府權力太大了。“上管天下管地，中間管空氣”，認為121號文件實際上是政府變著法子與民爭利。
政府認為，此舉符合法理
紹興市文鼎廣告公司總經理沈惠明說，看到121號文件，大家都說不可理解，很快全省有169家企業聯合簽名蓋章，把申訴信送到省人大、省政府等機關和省三廳局，有的還直接到省城上訪，要求有關部門給個說法。為此，省三廳局多次與相關企業協商對話。有關領導表示，121號文件出臺的本意，是為了將戶外廣告資源的有償使用納入規范管理，防止公共資源的流失，并不是鼓勵支持亂收費。
關于收取城市空間資源費是否合法的問題，浙江省財政廳綜合處處長認為，城市的土地屬于國有，由此派生的地下資源和地上公共空間資源所有權也應該屬于國有，因此從法理上來說，由政府來行使公共資源的管理權是合法合理的。但對“空間資源費”具體符合國家哪一條法律法規，這位處長未作解釋。
然而，一些企業不服，認為三廳局文件于法無據，繼續向省人大、信訪等有關方面投訴反映。在此情形下，浙江省三廳局作出新的表態，考慮到各方面的因素及認識上的問題，經“慎重研究”，決定對涉及非公有產權的建筑物、場地暫停收取“空間資源費”。但是各地反映，現在基層一些部門仍在繼續收費。有知情人士認為，事情沒有這樣簡單，因為121號文件直接涉及部門經濟利益，有的地方還相互取經，如何收取更多的費用，因此，省里雖然提出部分“暫停”執行，但地方會從自身利益出發作出各種解釋，想要“暫停”也不容易。而且，關于場地或建筑物是公有還是非公有的界定，本身就是模糊概念，存在諸多爭議。臺州市匯寶廣告公司總經理郭建榮說，我們臺州不但市里收費，縣里也收費，拿出的依據就是121號文件，我們說這個文件已暫停執行，政府回答不知有這回事。據悉，前不久寧波、臺州、金華、嘉興、紹興等各地廣告公司又在串聯商議，如何應對政府的“空間資源費”。
法學界表示，“空間資源費”缺乏上位法依據
事態的發展引起了法學界的關注，浙江省一些法律工作者曾與企業代表座談對話，聽取他們的申訴，并依據廣告法、物權法、規劃法、行政許可法等相關法律作分析研討。法學專家總的看法是，在當前強調物權所有、規范政府權力和要求依法行政的大背景下，有關部門提出“空間資源費”和出臺這樣一個收費文件，是不夠嚴謹和存有瑕疵的。
一是缺乏上位法的依據。浙江大學法學與經濟學研究所莊道鶴研究員說，任何部門、單位出臺法規、條例，必須以國家相關法律、法規，即上位法為依據，而不能擅自另行釋法，自作主張。他說，根據我國物權法規定，物權是一種絕對權，建筑物上面和地下空間的權利，都應歸業主或物權的權利人占有、使用、處分。而“空間資源費”這一提法，在目前我們國家頒發的相關法律中，找不到出處依據。莊道鶴說，戶外廣告一般都是豎起來的，要占有一定的空間，如果將其概念推而廣之，那么不僅是廣告業，其他所有占用空間的行業，包括建樓房的房產商、住樓房的戶主、豎電線桿路燈的電業公司，甚至種植樹木的農戶、開大巴小巴的司機、走路的行人等等，也應交納“空間資源”費，因為他們都占用了一定的空間位置，而這在法理上是站不住的，執行中是難以操作的。
二是混淆收費概念的主體。浙江理工大學法學院副教授李班說，關于廣告空間占用的費用，全國人大通過的廣告法和國務院頒布的廣告管理條例都有明確規定。如廣告管理條例第15條規定，廣告場地費、建筑物占用費，由當地工商部門會同物價、城建部門協商、制定，報當地人民政府批準。因此，我們完全可以按國家現行的廣告法規來管理執行，為何要節外生枝提出新的收費名目呢？除了某些部門想借機尋租外，難有其他令人信服的解釋。
李班說，此外，一些政府部門的思想認識上存在偏差，廣告場地費、建筑物占用費等費用的發生主體，應當是企業和建筑物擁有者、支配者，他們是利益博弈的相關方，兩者地位是平等的，政府只是仲裁者、監管者，現在政府把市場運行的主體撇在一邊，自己擠進來收錢，既當運動員又當裁判員，明顯是角色的錯位。
三是涉嫌違規亂收費。浙江隆森律師所張建平律師說，按照我國行政許可法規定，只有國務院或省級人民政府才可制定收費項目。浙江省(2004)125號政府令《關于浙江省廣告管理若干規定》第26條明確規定，廣告審批部門履行廣告審批職能，不得收取任何費用，而現在各地推出的“空間資源收費”，大都是自行制定收費標準，有的甚至每塊廣告牌、每只氣球、每條橫幅收多少錢，都開列清單，明碼標價。因此，有人就說，這樣的話，就讓政府來辦廣告總公司，我們都給政府打工算了，這明顯是與政府職能相違背的。
“空間資源”當需立法規范
浙江省法制辦一位不愿透露姓名的負責人說，121號文件屬規范性文件，不需要法制辦事先審核，但現在對“空間資源”及收費提出這么多的異議，說明這個問題存在空白點和模糊地帶，需加快立法或行政規范。他說，圍繞“空間資源費”的爭議訴訟，也反映了基層行政審批和行政執法等方面存在一些薄弱環節。如因為出現爭議，一些部門決定這幾年不審批廣告，這明顯是屬于行政不作為。還有一些地方出臺各種名目的收費標準，如果沒有省級政府的許可，應屬違規收費。
有企業反映，因為參加“空間資源費”的聯名申訴，地方政府就組織稅務大檢查，將參加簽名蓋章的企業進行重點檢查，甚至雞蛋里面挑骨頭，沒問題也強迫企業承認有問題。這位負責人表示，這些情況也應引起我們的重視，政府的執法檢查要有相應規矩，不能見誰不順眼就把檢查組開進去，權力需要有制度和法律的約束。
莊道鶴研究員說，近年來，山東、廣東、湖北、甘肅等地，也曾推出過“空間資源”收費類似的舉措，因缺乏法律依據和難以落實操作，大都宣布暫停或收回文件。如甘肅省法制辦就叫停了蘭州市的戶外廣告位有償收費。莊道鶴說，現浙江省三廳局對121號文件遮遮掩掩，還留下一條尾巴，不從根子上解決問題，各地的訴訟糾紛恐怕仍難以平息。 |