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編者按 審批就是權力，也是腐敗高發地帶。浙江省象山縣在深化推進審批制度改革中，從機構體制大膽創新，全縣各部委辦局單獨設立一個審批科，并且將這些部門的審批職能整體授權便民服務中心，使之真正成為高效廉潔的服務窗口。
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象山便民服務中心工作人員熱情接待前來辦證的群眾。 |
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象山便民中心工作人員為群眾提供辦證服務。徐穎峰
攝 | 一局兩公章，辦事一個窗
“此項改革也是被逼出來的”，象山縣委書記周江勇說，象山審批制度改革起步比較早，從2001年起便將全縣各局審批事項集中到便民服務中心，但從實際運行來看未盡人意：有的搞形式主義，審批權明在窗口辦理，暗在私下運作；有的以部門利益為中心，有油水的項目爭著批，無利可圖的踢皮球；還有的是互相扯皮，公章旅行，效率低下，老百姓頗有怨言。許多同志認為，現有的便民中心模式只是過渡產物，若不改革，無非兩個結果，要么撤局，要么撤窗口。
那么改革從何處下手？周江勇說：“從2005年初開始，經過長達一年多的調研分析，并且學習借鑒各地的一些做法，我們決定揪住審批的牛鼻子，從行政職能并軌著手。”
一局審批歸一個科室。一個局一般都有幾個并行的審批科室。象山規定，各局需對這些部門進行分類、調整，撤銷其中的一個科室，單獨設行政許可科。如果撤銷原科室確有困難的，可選擇某一科室增掛行政許可科的牌子，但是全局所有的行政審批職能，還是必須整合歸并到這一科室。
一個局兩枚印章。各部委辦局重新統一制定新的式樣一致的兩枚公章，其中一枚留在機關使用，一枚供窗口審批使用，使每個窗口都能獨立完成受理、辦理、制證、蓋章和送達等各個審批環節。
一個窗口對外。通過行政審批職能并軌，象山將各局審批科室統一移駐便民服務中心，中心各個窗口的負責人由相關局的行政許可科長兼任，統一承擔辦證審批的各項職能。換句話說，每一事項的行政審批負責人，既是派出局的審批科長，又是服務中心的窗口主任，這就從人事上體制上解決了便民服務中心長期存在的“職能不到位”、“人員不到位”和“授權不到位”的老大難問題。
有爭議才有價值
這是一次前所未有的權力再分配、利益大調整。象山縣委負責實施此項改革的原縣委副書記、現寧波市委組織部副部長張良才說，當時縣里上上下下對此項改革的反對聲和爭議聲不斷。
有些同志提出，現在象山一個縣“單兵突進”，上下機構、職能不銜接，業務主管機關不認賬怎么辦？張良才說，這確是實際問題，但我們認為，只要我們實事求是說明情況，相信上級也是通情達理的。如交通局所屬的公管所營運車輛審批權，縣里要求統一歸并，上級部門有個別人認為不妥，后請省公路局領導下來調查，聽了縣里的介紹，非常理解支持，癥結迎刃而解。
關于一個局一名領導專職分管審批，這是爭議最多的焦點之一。張良才說，許多部門的一把手都說難度太大，無法操作，因為一般一個局都有四五個領導，以前大家各管一攤，基本上人人都有審批權，彼此相安無事，現在權力都集中一個人身上，其他副局長如何擺平？此外，原來分管審批的科長、經辦人員心里也不平衡，這些人往往掌控實際權力，即老百姓說的“腸梗阻”，現在審批權丟了，他們覺得自己身價也矮了一大截。張良才說：“對此我們也毫不通融，我們提出，如果覺得分管領導權力太大，可以強化內部監督制衡來解決，并以此進一步深化機構內部改革。”
行政審批業務性比較強，有的同志擔憂，以前各科室分管職能內的審批，業務比較熟悉，便于辦理，現在都統歸到窗口，經辦人員一下增加好幾倍的審批量，完不成任務怎么辦？
“這也是我們改革的重要內容”，張良才說，原來一些部門在窗口只是受理辦證，具體審批要拿到局里來辦，形成了兩套班子，兩批人馬，而且一般都是把能力素質弱些甚至是閑散聘用人員派到窗口去，骨干留在局里。而現在明確規定，受理在窗口，辦理也是在窗口，這就迫使各單位要把真正有本事有能力的人派到窗口一線。授權到位了，審批經辦人員意識到自己肩上的責任，會努力提高自身的素質和能力，形成良性循環。
“此外，從以往慣例看，搞改革總得支付改革成本，因此，也有一些部門要求增加機構編制。”張良才說，我們定了一條死杠杠，就是原來的機構編制、人數名額和干部職數一個也不給，并且由縣委編制辦發文，重新定崗定編，一律自我消化。
“茲事體大，從2006年初試點到面上推開我們花了五個月時間，而此前的調查研究統一認識卻用了整整一年半。”象山縣委副書記、縣長李關定說，此項改革遇到的阻力確實很大，一些干部說，審批權統一歸并，窗口成了“第二政府”，我們局可以撤銷了；有的抱怨，現在權力被剝奪了，沒法干了。我說改革并沒有剝奪你們的權力，你們的審批權還在，但現在有了新的制度，你的審批也必須按制度來辦。李關定認為，有反響、爭議是好事，說明改革觸及了核心層面，是有價值的。
權力要集中，權限要縮水
原象山便民服務中心主任、現縣監察局長戴文輝說，審批就是權力，也是腐敗高發地帶，那么審批權大集中后會不會導致新的尋租和腐敗？對于這個問題，我們的指導思想是權力要集中，用權要透明，權限要縮水。
首先，我們要求所有審批必須在大廳辦理，讓審批過程在陽光下操作。戴文輝說，以前來辦證，把材料放在窗口，各局“自家的孩子自己抱”，拿回去處理。由于內部操作不透明，即便是正常審批的事項，群眾還是嘀咕是否有貓膩。現在規定，所有審批件必須在大廳現場公開辦理，符合條件的，就要出具電腦打印的承諾通知書，沒有實現承諾的可以投訴。服務中心設有投訴中心和監察科，每辦完一件事都要請群眾打分，不滿意的可以當場投訴。
戴文輝說，為保證窗口審批的切實到位，我們設計的一局兩公章，其中有一個小小的奧秘，就是這兩枚形狀完全相同的公章，采用數字區分，0號數字的公章放在局里，8號的放在窗口，兩枚公章各司其職，不能互相串換，一經發現嚴肅處理。縣里有一個局為了貪圖方便，用0號章加蓋了對外審批的文件，違反了窗口辦理的規定，被查實后，在全縣通報批評。此后，類似現象再沒有發生。
其二，建立窗口審批責任制，戴文輝說，我們提出誰審批誰負責，出了問題經辦人負直接責任。如果局長不放心，就到窗口天天來坐班。這就逼迫各單位主動放權，擴大授權，局長授權給副局長，副局長授權給科長，而一線辦事人員則有職有權，可以現場拍板，提高窗口辦結率。如象山工商局派到窗口的行政審批科正副科長，都擁有主管部門核發的企業審批資格證書，經他們審核批準的營業執照，具有法定資格，可以立即生效。
其三，提高標準件審批的比例。戴文輝說，所謂標準件就是把審批內容格式化，制成圖表，把審批的要求、前置條件寫清楚，群眾到窗口來先填表格，所有事項一目了然，符合條件就批下去，不行就現場予以說明解釋，省得老百姓跑來跑去。據介紹，現在象山辦證窗口一年接辦件有20多萬件，其中97%以上系標準件審批。戴文輝說，我們推出的標準件審批等措施，核心在于限制減少辦事人員權力運作的空間。一般而言，自由裁量權越大，尋租的機會也就越多，而現在強調現場辦理、表格化審批，窗口雖然權力不小，但辦事是透明的。職權有明文限定，行還是不行，老百姓心里有底，這就把有人想借機謀私利的路給堵了。
建立內部權力制衡體系
“對于行政審批歸并我們確有一個認識過程，”象山國土資源局局長朱志川說，因為土地政策涉及面廣，政策條例多，群眾眼睛盯得緊，我們審批的事項較多，所以一開始擔心審批職能統歸到一個窗口辦不下來。但既然全縣都鋪開了，我們也不能拖后腿，于是我們下決心派遣精兵強將，調了18個人到審批科，比以前窗口辦證人數增加了一倍多，占全局行政業務人員的1/4。
朱志川說，去年一年我們審批各類事項五萬多件，其中發放土地登記、抵押登記、注銷證件、地價確認等2.5萬多件，工作量非常大。但從實踐效果看非常明顯，窗口現場辦結的事項增加了30%，承諾辦證的時間從以前的31天縮短到10天。以前土管局是挨批評指責多，現在基本聽不到了，還經常收到群眾的表揚信和錦旗，這讓窗口和局里的同志都很高興。
圍繞審批科審批職能的合并，國土局也調整了內部的職能分工。朱志川說，以前土地項目的審批和驗收都是由規劃科負責，現在我們把它一分為二，審批科分管項目審批，地籍科負責復查驗收，此外，法規科還要作最后的審核把關。這樣互相牽制，既不影響窗口的直接審批，又能加強項目的內部管理跟蹤監管。關于具體審批授權，朱志川說：“我們采取‘倒金字塔’，我直接授權給科長，科長審批即代行我的權力，如果出了問題，我直接追究科長的責任，而分管副局長則負責協調溝通。”
象山縣規劃局局長陳建瑜說，我們把全局23項審批事項整體授權給行政審批科，取消了用地與建筑管理科，將其監察職能移交給監察大隊，由監察大隊來監督窗口審批。陳建瑜說，這樣分權是符合科學管理的。以前業務科室身兼兩職，既當裁判員又當運動員，自己審批自己監管，里面的黑洞和貓膩很難說清。現在把他們分開來，審批出了問題，監管可以追究。
政府既不能越位也不能缺位
但審批經辦人也有職權限制，縣建設局審批科長徐青楠說：“我擔任審批科長，全局所有審批都要從我一個口子出去，壓力非常之大。于是經局辦公室會議討論通過，推出了建設局行政許可審批流程和制度。”徐青楠說：“這份文件實際是我自己起草擬定的，但我要求給自己規范職責，窗口審批有章可循。”前不久，有一家園林公司的綠化方案需要審批，徐青楠提前找來縣園林處、綠化辦、消防處等一起討論，按照規定，待有關部門達成一致后才發文批準。
“我們局一年要辦8000多件的審批件，牽制了領導和干部很大一部分精力，職能歸并后，其他科室可以全力以赴來抓業務和管理。”縣農林局副局長朱定量說，如去年延長森林承包期工作，涉及全縣13個鎮鄉，八萬畝山林和一萬余家農戶，我們從6月份試點，7月份全面推廣，10月份全部結束，只花了四個多月就完成了任務，進展速度全市第一。朱定量說，森林承包政策性強，牽涉面廣，如果放在以往，說不定花上一年多時間還拿不下來。
李關定說，以前推審批制度改革，動員簡政放權，各部委辦局往往會找出各種理由，攬著權力不肯輕易松口。現在實行審批授權歸并新體制，一些部門主動提出要進一步放寬審批事項。如有一個局前些日子提出，要把小河小溪治理的審批權放掉。我們認為，河流水道涉及生態環保，在現在形勢下應予加強而不是放松監管，便將方案否決了。李關定說，政府的職責既不能越位也不能缺位，我們搞改革也要防止片面化走極端。
探尋職能轉型的突破口
農林局是象山此項改革的試點單位，分管審批的副局長朱定量說，我們局有六個業務科室，五個局級領導，以前是各位局領導分兵把關、分口負責局里的各個審批項目。現在窗口只有兩名工作人員，主要接受辦理申請，不具體辦理審批事項。這次改革我們把法制科和森林資源科合并為一個科，騰出的一個科室設立行政審批科，所有審批權力歸這個科。現全局27個審批事項，除了林地審批一項，因需要縣長簽發還留在局里，其余26項全部授權窗口。
據介紹，象山原來承擔行政審批職能的各級機構有88個，現減少到34個，也就是一個局僅有一個審批科室。周江勇說，有的部門審批較少，我們就合并同類事項，如將人事、民政、檔案等八個局設為一個窗口，合署辦公，每家派一個人到窗口上班，三個月輪換一次。而勞動、國稅、地稅等局辦理事項較多，我們就將其職能延伸，把這些部門的辦證大廳作為便民中心的分中心和專項窗口，這樣串聯起來，形成了一個比較完整的行政審批服務網絡。周江勇說，經過這樣大的改革，便民服務中心提出的“一個窗口受理”、“一站式辦公”、“一條龍服務”真正可以付諸實際了。周江勇說，機關效能建設、作風建設、政府職能轉型，我們抓了好幾年，此次行政審批歸并可謂找到了一個有效的突破口。
據了解，現在象山在窗口辦理的各類審批項目從原來的271項提高到326項，辦理承諾的時限從原來的七個工作日縮為四到五個工作日。去年一年象山便民中心辦理了20多萬件的審批件，無一件差錯，許多同志稱之為奇跡。
“收發室”的牌子摘掉了
對于便民服務中心的變化，感受頗深的還是當地老百姓。中心行風監督員周國敏說，前些年我在爵溪漁村當書記，村里企業改制，房管部門把房產證搞錯了，我到局里跑了四趟，對方堅決不認賬，還說我是無理取鬧。現在窗口辦事，抽一根群眾遞來的香煙也要作違紀處理。
“以前便民中心基本上以受理為主，不具體辦理審批，老百姓稱我們為‘收發室’、‘前店后廠’”，縣公安局審批科副科長史展宏說，如旅社賓館等屬特種行業，以前我們先接單子，再交縣治安大隊復核審批，因審批人與當事人缺乏直接溝通，有些情況了解不夠，批一個許可證往往要走好幾個來回，現在我們窗口一竿子插到底，把拖拖拉拉的中間環節全免了。
前不久，石浦一家旅館到中心審批擴建事項，史展宏說，我們與工商衛生部門一起去現場察看，三天就發給了許可證。賓館經理說以前辦這樣的證件，花一個多月還辦不下來，現在政府辦事確實效率提高了。為方便群眾，中心規定，凡一個事項涉及幾個部門的，由最先受理的窗口牽頭，幾個部門一起參與，一攬子審批解決。史展宏說，因此，聯合勘察是我們經常采取的一個辦法，如前些日子城關丹東街道有一段路面維修要影響道路，我們就請來交通、建設等部門聯合勘察，第二天就批準了施工申請。
盡管現窗口主任、審批科長看起來權力很大，地位也高，但似乎沒有一些人想像的那么吃香。象山監察局長戴文輝說：“有一位年青同志，領導培養他，提拔擔任審批科長，他卻跑來找我，去求情不當這個科長，讓我好一通批評。”還有個分管審批的科長說，以前他管三個審批項目，家里的香煙抽不完，現在分管十幾個審批項目，卻連煙味都聞不到了。
親民政府 效率先行
象山地處半島，交通不便，各鎮鄉街道都配了專職代辦員，為當地企業和群眾義務辦理相關審批事項，這是便民利民的好事，但這些代辦員說起以前審批的事，也是一肚子怨言。已跑了5年審批辦證的爵溪街道工業辦公室代辦員林將偉說，以前跑審批，把材料送到窗口根本不管用，還要到局里一個個部門去拜訪求情，有時幾個科室推來推去，自己只好請客送禮拉關系。2002年初，林將偉為街道辦一個只有兩公里長的道路建設項目，結果跑了半個多月，找了好幾個熟人幫忙才給批下來。“現在情形大不一樣了”，去年10月林將偉為三家企業同時跑三項審批項目，只花三天時間就全部辦完。林將偉說，以前，我們工辦有兩個代辦員為工業區內的100家企業服務，還忙得團團轉，現在我們把服務延伸到整個街道的500多家企業，反而很輕松。
縣開發區服務中心主任鄭曙洋說，以前窗口受理的不少是外聘臨時人員，業務素質差，我們拿去的材料也不懂，就說放一放再看，這一放至少一個星期，我們還不敢多催。現在窗口大都是行家，有些圖紙需要修改，當場就能指出來修改好，省得我們跑冤枉路。
象山縣人大代表、如意眼鏡店經理周青法說：“前些年我辦一個眼鏡店，僅為一個工商執照就跑了7天；去年8月，我又新開一家眼鏡店，按便民中心工作人員的指點，轉了幾個窗口，就把工商、地稅、國稅等相關執照證件全部辦妥了。看了一下手表，從進大樓到出大樓，前后只花了35分鐘，自己都不敢相信這是真的。”
“前些年窗口服務未盡人意，群眾意見大，內部管理的欠缺、脫節，也是一個重要原因”，縣便民服務中心主任朱偉鋼說，以前窗口辦證人員是以派出單位條條管理為主，便民服務中心只是提供場地和后勤行政方面的服務，“管得著的看不見，看得見的管不著”。近年來，在推進窗口審批體制改革中，中心逐步強化以便民服務中心監督考核為主的雙重管理。對窗口人員有嚴格的考勤和考核制度，每天上下午上下班需四次考勤按手印，請假外出分為公事、私事和病假三種不同顏色的請假條，有遲到早退就要扣分處罰。對于表現不佳、不守紀律者，不僅指名道姓予以公開通報批評，還要將這些人的名字送交縣委書記、縣長和派出部門的負責人。
朱偉鋼說，便民中心也是政府行政機關展現自身形象的一個平臺，我們這樣做對各個局的壓力很大。一些同志叫苦，說現在在窗口工作真是不方便不自在。我們說，讓干部的不方便換來群眾的大方便，這就是我們的服務宗旨。
象山縣委副書記黃志明說，便民服務中心系一級黨委，各窗口即各審批科的黨風廉政責任制，由中心為主負責落實，各局派出人員的提職任用，也實行雙重管理。今后我們還考慮增加各個窗口的審批授權，進一步探索深化政府職能轉軌和效能建設。 |