|
2007年2月，湖南省財政廳的《湖南省動物防疫體系建設財政績效評價報告》已經進入最后整理總結階段，這份即將出爐的績效評價報告引起了湖南各界的廣泛關注。
“現在財政支出存在‘重分配、輕監管、不問效’的現象，有些錢撥出去就不了了之。國家的錢如何使用，究竟投到哪里好，怎樣避免浪費？作為主管部門，對這些問題我們應該了解清楚，時刻保持清醒。”湖南省財政廳廳長李友志向記者介紹了湖南在全國率先探索開展財政績效評價改革的初衷。
隨著經濟發展和公共財政體系的建立，各級政府的財政支出規模日益增大。但是，財政錢花得是否有效率，是浪費還是節約，投入產出比如何，在一些地方是筆“糊涂賬”，成為公共財政管理的盲點與難點。對此，從2002年開始，湖南省財政部門在國內率先深入開展財政績效評價試驗，湖南省財政廳資產管理與績效評價處處長張湘祥介紹說，湖南省財政績效評價工作最早開始摸索是在2002年，當時在郴州試點，2003年又在株洲試點，2005年績效評價工作全面推開，時至今日湖南省取得了大量經驗。
首份評價報告鎖定義務教育工程
湖南省財政廳第一次全省范圍“興師動眾”做出的財政支出績效評價對象是“第二期國家貧困地區義務教育工程”(以下簡稱“二期義教工程”)。二期義教工程是國家為促進貧困地區基本普及義務教育而實施的一項加大財政投入、集中改善辦學條件的重大舉措。項目執行期為五年，從2001年初啟動，至2005年底結束。湖南省二期義教工程在懷化市、湘西自治州等四個市州15個“國家重點扶持的貧困縣”和“省重點扶持的貧困縣(區)”實施，計劃投入資金3.2億元。建設內容包括土建、儀器設備、圖書及課桌椅購置、信息技術設備購置、校長與師資培訓及貧困生救助等五個方面，覆蓋15個縣(區)共計541所學校。
2005年底，湖南省財政廳和教育廳合作，設計了評價指標和調查問卷，向社會聘請審計方面的專家，對各項目縣(區)上報的相關資料與數據進行整理，并到各項目縣進行實地調研、核實。通過聽、看、問、核等方法，對15個項目縣(區)進行調查，抽查項目學校41所，分發并回收二期義教工程績效評價問卷調查2647份(其中學生類1685份，教師類604份，家長類358份)。通過對相關資料的查驗、核實，與有關人員座談和調查，并對所收集掌握的資料進行分析、匯總，確定評價結論，形成《湖南省二期義教工程財政績效評價報告》(以下簡稱《義教報告》)。
記者看到，該《義教報告》以詳細的調查、問卷為依據，對二期義教工程作出了績效評價，認為取得了良好的社會效應，如有力地改善了貧困地區的辦學條件，教學水平、教育質量明顯提高，學生輟學現象得到有效控制，減輕了貧困學生的家庭經濟負擔，基本上達到了預期效果和目標。
報告直指要害問題
《義教報告》也直截了當地指出，二期義教工程在圖書采購、貧困生救助、教師及校長培訓、儀器設備配置等項目執行中也存在一些問題。
二期義教工程為項目學校配置的一些設備，如多媒體教室，建一個往往僅設備和桌椅的支出就需10萬元左右，在實際使用中，當地教師不能制作適用于該多媒體教室的教學軟件，以至于大多數多媒體教室僅用于放電影或幻燈片，脫離了農村學校的實際。
在學生問卷調查中，對“學校經常利用教學光盤及設備教學情況”一項，選擇學校“偶爾或沒有利用教學光盤及播放設備”的有996人，占問卷調查人數的59.11%。
《義教報告》指出，“圖書購置問題也存在很多問題”。很多購置的圖書內容不完全符合中小學師生的需求，部分圖書紙張、印刷質量太差。例如某縣教育局為項目學校配備的某人教育言論集40冊，某教育報記者的采訪報道集(上、中、下三冊)，更是高達80套；另外購置的部分圖書與中小學教育無任何關系，甚至還有一些宣揚權術的書籍，對中小學生的教育和成長極為不利。購置圖書的質量直接影響師生借閱圖書的意愿，從學生調查問卷反饋的情況看，有46.17%的問卷顯示：“沒有借閱學校圖書”或“偶爾借閱學校圖書”，這其中又有29.73%的學生是因為“沒有所要的圖書”。
另外，《義教報告》還認為二期義教工程存在“政府采購、招標投標執行不力；制度不完善，上級有關部門有效監管較少，資金財務管理尚需加強”等問題。
湖南省財政廳資產管理與績效評價處副處長邱望梅具體組織了二期義教工程的財政評價工作。曾經參與過世行貸款工作的邱望梅認為，世界銀行在項目立項時，就明確項目目標和績效監測指標，有利于提高資金使用效果，但國內地方政府使用財政資金，普遍缺乏績效意識，令人心痛。用錢不看效果免不了浪費，邵陽市財政局預算科科長蔣建龍向記者表示，財政績效評價工作推進應該是大勢所趨，加緊進行。
據介紹，《義教報告》出爐不久就報送至湖南省政府。李友志對記者說，這次績效評價為今后財政對義務教育的合理投入，加強管理提供了參考依據，財政績效評價就是探究“用了這么多錢，效果怎么樣”，指導下一步的資金分配，即“以后錢該如何用”。
財政資金支出項目是績效評價重點
近幾年來湖南省財政收支規模呈快速增長趨勢，2005年收入738億元，支出865億元，與上年相比收入增速為19%，支出增速達20%。如此龐大的財政支出規模，其最終效益如何，是否發揮了應有的作用，這是老百姓普遍關注的問題。回答這些問題，需要通過績效評價作出合理的評判。
繼二期義教工程之后，湖南省財政廳繼續選擇公眾關心的財政資金支出項目進行績效評價。2006年，湖南省財政廳召集14個市州舉行專門會議進行工作布置，提出退耕還林資金、計劃生育資金、社保資金、緩解縣鄉財政困難資金四個課題，由市州自由組合后選擇。據介紹，許多市州表示出了熱情，常德市在做退耕還林的績效評價后，還主動增加了教育資金績效評價；湘西自治州也增加了一個對清潔能源沼氣池項目的績效評價。
張湘祥說，推進的思路是要實現由項目支出評價到對財政運行總體評價的轉變。政府的理財能力至關重要，財政評價則是提高理財能力的一個基本手段，因為對財政收入、財政支出甚至財政體制和財政政策進行評價，必然要涉及財政收支的各個部門、單位乃至個人進行考核評價，這有利于建立起單位和個人責任考評機制，有利于推動各部門加強勤政廉政建設，促進管理水平的提高。
推進財政績效評價的呼吁
湖南省財政廳財政績效評價工作推廣的總體思路是：按照由易到難、由小到大、由點到面的原則，先選擇部分項目開展試點，再逐步推廣到整個預算支出項目，并將評價結果作為編制下一年度財政預算的重要參考依據。財政績效評價是政府管理中涌現的新生事物，牽涉面廣，又因為觸及財政資金使用者的利益，容易“得罪人”，所以在開展過程中難度比較大。湖南財政部門、地方政府官員專家建議，要使這項工作得到推廣和完善開展，各級政府要在三個方面下功夫。
一是不能混淆對財政績效評價的認識。湖南有的干部說，現在對財政資金的監督有審計部門，湖南省財政廳也設有財政監督局，這些機構不但審計單位，還審計個人，何必再開展什么績效評價？邱望梅說，應利用各個場合宣講財政績效評價與審計、財政監督存在本質區別，不僅工作程序、調查方法不一樣，更重要的區別是，后兩者主要是監督資金使用是否合規合法，給予處罰；而前者主要是診斷資金使用效率如何，結果是否符合預期目標，重在給下一年度的財政預算提供參考。
二是探索財政績效方面的立法。2003年10月14日，中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干意見》，在我國第一次歷史性地提出“建立預算績效評價體系”。但在現有的財經法規中，還沒有對財政支出進行績效評價的條文和規定，沒有可遵循的法律依據，因而績效評價缺失強制性的制度保障。2005年8月，湖南省財政廳出臺了《湖南省財政支出績效評價管理辦法(試行)》，但這只是一個規范性文件，從依法行政的角度來看，法律上至今還沒有財政支出績效評價的規定，這項工作還缺乏法律約束力。
三是加強方法研究和隊伍建設。財政績效評價理論性、技術性很強，需要處理大量的數據。我國引入績效評價概念和開展相關工作的時間比較短，很多理論問題和評價方法還處于研究探索階段。保靖縣常務副縣長彭正剛感嘆說，縣政府也有推進財政支出績效評價的想法，但關鍵是指標不知道如何設計。這項工作的操作需要有實際經驗的人，也需要數理統計、經濟學方面的專家。 |