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社會各界期盼已久的社會保險法草案，歷經(jīng)13年反復(fù)醞釀后，終于12月23日提請全國人大常委會會議第一次審議。因內(nèi)容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，關(guān)乎每個公民的福祉保障而備受關(guān)注。
早在1994年，社會保險法的立法工作即已提上議事日程，八屆全國人大曾列入立法計劃。由于國民福祉和市場經(jīng)濟改革長期受困于社會保險制度不完善，公眾一直對社會保險法立法期望頗高。但由于各方利益和觀念沖突，自1995年至2001年，有關(guān)部門起草的草案曾兩度上報國務(wù)院，皆因爭議過大而未能獲得通過。
十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。隨著這一目標(biāo)的迫近，各種社會保險制度依次建立和鋪開，一些繞不開的“深水區(qū)問題”亦逐漸浮出水面，亟待從立法層面加以破解。
自此，有關(guān)部門明顯加快了立法步伐。至2006年底，由勞動和社會保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見和實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了最新版的社會保險法草案。
現(xiàn)行社會保險覆蓋能力非常有限
社會保險體系通常被比作一張“大網(wǎng)”。有了它的兜底，“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”的千年夢想才可能得以實現(xiàn)，重要性不言而喻。
所謂社會保險，是指由國家通過強制性向符合資格的國民征收一定比例的社會保險費，形成社會共濟，防范風(fēng)險，令履行了繳費義務(wù)的保障對象在年老、失業(yè)、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟保障。
在中國，盡管各種社會保險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范。目前，城鎮(zhèn)社會保險制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動法》和國務(wù)院制定的《社會勞動保險費征繳暫行條例》。在工傷保險和失業(yè)保險方面，國務(wù)院也出臺了有關(guān)條例。但在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險方面，僅出臺過一些政策性文件，尚無專門法律法規(guī)。
普遍的看法是，綜合性社會保險基本法的缺失，令中國目前的社會保險制度缺乏明確合理的價值取向。在立法上，以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主，法律法規(guī)數(shù)量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制。“這一現(xiàn)狀已不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。”一位參與立法的勞動和社會保障部官員說。
這位官員表示，立法層次低，直接削弱了社會保險的強制性。“在征收環(huán)節(jié)沒有強制措施，在執(zhí)行環(huán)節(jié)也沒有強制執(zhí)行的措施，再加上法律責(zé)任欠缺，導(dǎo)致一些用人單位社會保險的觀念比較淡薄，為了降低用工成本不參加社會保險，或者長期拖欠社會保險，或者是瞞報少繳費。”他說。
同時，社會保險基金多頭管理，職責(zé)不清也造成諸多弊端，上海社保案便是一個典型例證。此外，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、機關(guān)、事業(yè)單位企業(yè)之間的社會保險制度差異巨大，互相缺乏銜接，導(dǎo)致公平性問題難以解決，也大大制約了勞動力的流動。
相對于全體國民的社會保障需求而言，中國目前社會保險的覆蓋能力非常有限。一些普通城鎮(zhèn)居民仍處于空白地帶。而在農(nóng)村，受限于財力投入，農(nóng)民社會保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài)。
框架式草案為改革留出余地
作為“基本法”，總共八章63條的社會保險法草案，重點規(guī)范了各項社會保險制度中帶有共性的內(nèi)容。包括社會保險的原則、各險種的人群覆蓋范圍、社會保險費的征收體制、社會保險基金的統(tǒng)籌層次、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險基金投資運營、社會保險基金監(jiān)督等。
記者注意到，草案中多處都有類似“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的表述。“這些都是在實踐中還沒有成熟經(jīng)驗，難以在法律里規(guī)定，或者部門間分歧較大、難以達成一致的內(nèi)容。”受邀列席此次人大常委會會議的全國人大代表、對外經(jīng)貿(mào)大保險學(xué)院副院長孫潔說，相關(guān)內(nèi)容在廣泛征求意見的過程中，即引發(fā)各方基于不同利益取向的爭論。
爭論的問題中，首當(dāng)其沖的就是社會保險法的適用范圍，亦即各項社會保險的覆蓋范圍。根據(jù)中國的實際情況，目前養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險險種主要限于城鎮(zhèn)職工，未來是否要擴大到全民？農(nóng)民要不要納入？個體私營企業(yè)要不要納入？是否要搞“全民社保”？黨政機關(guān)、事業(yè)單位相應(yīng)的改革又如何安排？
一種觀點認為，中國社會保障制度的發(fā)展方向就是“全民社保、應(yīng)保盡保”，因此法律的適用范圍應(yīng)包括全體公民。以中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院鄭功成教授為代表的另一種觀點則主張，由于財力等因素限制，社會保險的覆蓋面不應(yīng)太寬，必須考慮法律的權(quán)威性，否則一旦囿于現(xiàn)實條件不能施行，法律的嚴(yán)肅性勢必受到挑戰(zhàn)。
勞動和社會保障部部長田成平今天就草案作說明時表示，在擴大社會保險覆蓋范圍的同時，具體制度的設(shè)計必須充分考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展的承受能力，體現(xiàn)“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針。
田成平表示，社會保險法草案在立足于解決當(dāng)前問題的同時，也須“著眼長遠，為改革留有余地”。他介紹說，草案對那些在社會保險制度改革中行之有效的制度，予以了明確；對那些實踐經(jīng)驗尚不成熟但符合改革方向的探索性做法，做了倡導(dǎo)性、指向性的規(guī)定；對某些情況比較復(fù)雜、實踐經(jīng)驗不足，或者有關(guān)方面分歧較大、無法形成一致意見的內(nèi)容，做了授權(quán)性規(guī)定。
“按照上述思路，草案在社會保險法的使用范圍和各險種的繳費對象上有所突破。”上述勞動和社會保障部官員介紹，包括將事業(yè)單位參照公務(wù)員管理除外的其他人員納入到城鎮(zhèn)職工各項社會保險體系；將城鎮(zhèn)居民納入醫(yī)療保險覆蓋范圍；逐步將農(nóng)村居民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險等。此外，對進城務(wù)工的農(nóng)村居民參加社會保險也作了原則規(guī)定。
這位官員表示，隨著改革推進，社會保險覆蓋這些人群的范圍還會進一步擴大。
目前社會保險統(tǒng)籌層次過低也是一個備受爭議的問題。僅到市縣一級的低層次統(tǒng)籌，極大限制了社會保險的社會共濟作用，也阻礙了勞動力的自由流動。社保基金在小范圍內(nèi)的封閉運轉(zhuǎn)，也導(dǎo)致資金安全問題頻發(fā)。一些專家因此呼吁將社保基金統(tǒng)籌的層次提升至省一級，緩解各種弊端。
今天提請審議的社會保險法草案規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，其他社會保險基金實行省級統(tǒng)籌的步驟由國務(wù)院規(guī)定。據(jù)悉，目前全國已有13個省、市、自治區(qū)的養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。
“這次基本上是綱要式的、框架式的立法，有些問題雖然草案未加明確規(guī)定，但為社會保險改革指出了方向，留出了余地。”上述勞動和社會保障部官員說。
社保經(jīng)費三大懸疑
社會保險費如何征收？如何對社保基金進行有效監(jiān)管？社保基金如何運營以保值增值？今年以來，坊間圍繞上述問題爭議重重。首要的爭議在于社會保險費的征收。
社會保險費到底應(yīng)該由哪個部門負責(zé)征收，目前規(guī)定并不明確，稅務(wù)和社會保險兩個部門之間各執(zhí)一詞。實踐中，中國目前的社會保險費征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會保險部門“共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理。
社保專家們贊同將社會保險費定義為費，由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收。一些財稅專家則傾向于由稅務(wù)機關(guān)征收。社會保險法草案規(guī)定，社會保險費的征收機構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定。
對這個存有較大爭議的問題，草案還是規(guī)定按照1999年的社會保險費征收暫行條例維持，由省級人民政府決定。“下一步具體怎么定，要看機構(gòu)改革調(diào)整怎么說。”上述勞動和社會保障部官員說。
頻發(fā)的社保基金違規(guī)挪用案，暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞。此前各方對社保基金的監(jiān)管模式也有不同意見。
以中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文為代表的觀點認為，應(yīng)加大勞動保障部門的權(quán)威，強化監(jiān)督責(zé)任。持上述觀點者認為，一些地方的社會保險基金違規(guī)，并非勞動保障部門失職，而是授權(quán)不足、權(quán)責(zé)不清的結(jié)果。因此應(yīng)當(dāng)集中授權(quán)，垂直管理，在此基礎(chǔ)上建立行政問責(zé)制。
另一種觀點則傾向于“分權(quán)”。一些財稅學(xué)專家認為，社保基金應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，社保基金必須存入財政專戶。
盡管社會保險法草案未就此作出明確規(guī)定，但草案對社會保險信息披露和監(jiān)管有所規(guī)定。草案規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會公布社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。單位和個人可以向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)查詢、核對其繳費和領(lǐng)取社會保險待遇記錄，要求社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù)。
孫潔認為，這一規(guī)定有助于增強社會保險基金管理工作的透明度，便于社會監(jiān)督。但她認為，草案應(yīng)該“進一步強化”社會保險經(jīng)辦機構(gòu)信息披露的義務(wù)。
一直以來，基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金和賬戶基金運營范圍狹窄，只能用于銀行協(xié)議存款和購買國債，收益率不超過3％，面臨縮水風(fēng)險。對于社保基金的投資運營，學(xué)界也多有討論。
有關(guān)各方一致認為，應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進行某種市場化運作，達到保值增值的目的。但對于具體的操作細節(jié)，看法并不統(tǒng)一。草案未就此作出具體規(guī)定。本報北京12月23日電 |