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政府融資平臺實際在上世紀90年代就已經出現，但真正引起關注卻是在這次“保增長、擴內需”的投資大潮中。現在回頭來看，以政府公共投資為主導的4萬億刺激經濟計劃，是我國經濟迅速企穩回升的最直接、最關鍵因素。在這過程中，政府融資平臺的積極作用應充分肯定。雖然其運營管理存在這樣或那樣的問題，但在危機關頭，融資平臺在迅速貫徹中央和地方政府決策意圖、落實刺激經濟計劃、籌措配套資金、組織實施重大項目等方面發揮了獨特的作用。
當然，大規模發展政府融資平臺，只能說是非常時期的權宜之計，從長遠來看是不可持續的。目前，很多地方的政府融資平臺已經接近或超過償債能力的極限。
據相關報道，目前全國各級政府融資平臺有8000多家，銀行貸款余額近6萬億元，其中項目貸款余額近5萬億元。地方政府融資平臺隱藏的各種風險已經成為不爭的事實。如何防范潛在風險，促進地方政府融資平臺規范健康發展，成為當前的一項重要任務。
紓緩地方財政壓力
政府融資平臺問題要歷史、辯證地來看。徹底解決融資平臺問題、管控好融資平臺風險，需要正本清源、因勢利導。
一是要適時重檢和改革分稅制，從體制上改變地方財政積弱狀況。1994年的分稅制改革，統一了稅法，增強了中央的調控力，意義重大。但是也應看到，經過這十多年的發展變遷，地方財政收入在占整體財政收入中的占比在不斷下降，很多地方實際上成了“吃飯財政”，稅收收入僅能維持政府日常運轉和基本公共服務支出，在公共基礎設施建設等方面已是捉襟見肘。依賴融資平臺、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。因此，管控融資平臺風險不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導，著眼于從體制上解決問題。我個人認為，啟動新一輪分稅制改革的時機已漸成熟，要按照財力與事權相匹配的原則，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權，做強地方的支柱財源，這才是治本之計。
二是逐步放開地方政府發債限制，引入市場化融資機制。我國預算法還不容許地方政府直接發債，因此目前采取的是財政部代發地方債券的變通形式。財政部代發債券，背后是國家信用，而地方政府直接發債則完全基于地方政府的信用，實質內涵大不相同。融資平臺資金屬于預算外管理，游離于財政監督體系之外。而允許地方政府通過發債募集資金，嚴格納入預算內管理，其優點是公開透明。通過市場的剛性約束和監督機制，可以更有效地避免地方政府負債的非理性擴張，有助于強化自律機制、培育信用文化，總的來看是利大于弊。
有專家指出，目前地方政府發債的技術難題在于信用評級。實際上，近年來國內金融業在客戶信用評級、國家主權評級等方面都取得長足進步，我個人認為，從技術上看，信用評級已不成其為制約瓶頸。
三是通過產權轉讓實現政府投資逐步退出，紓緩負債壓力，吸引社會資本參與。目前地方政府融資平臺遍地開花，需要抓緊清理，主動收縮戰線，做實資本，降低負債率，防范和化解系統性風險。對于一些有良好經營回報和穩定現金流的基礎設施項目，如收費公路和橋梁，部分供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處置等項目，都可以考慮通過產權轉讓、合資合作等多種形式，實現政府投資逐步退出。另外還可以探索引入資產證券化等創新機制，這在國外有很多成熟的經驗可資借鑒。
古人說過，“不去小利，則大利不得”。通過主動退出“有利可圖”的項目，不僅有助于地方政府及時回籠資金，用于更迫切、更緊要的民生領域，而且可以大大拓寬民間資本、外資等投資渠道，吸引社會資本參與。只有激活了民間資本，投資拉動經濟才是可持續的。
嚴控政府融資平臺貸款風險
建設銀行在基礎設施信貸領域具有傳統優勢，對于政府融資平臺貸款風險的把控也是很審慎的，我們建立了一套比較完善的風險評價和管理的制度、底線和標準：
一是在客戶準入方面，實行嚴格的名單制管理，綜合考察地方財政實力、資產負債結構、信用等級、項目情況等因素，設定差別化的信貸政策和準入要求。同時對地方政府級別、債務率、一般預算收入、財政資金自給率、財政償債率等指標明確底線，不符合標準的不予準入。
二是在具體項目把握方面，重點關注第一還款來源，對于自身無經營收入、完全依靠財政資金還款的政府融資平臺禁止辦理新增授信。嚴格項目資本金要求，加強對項目資本金到位真實性的審查。嚴禁發放打捆貸款，要求必須按項目單獨進行評估、審批和簽署合同。
三是規范貸款擔保方式。要求借款人提供合格的抵質押物；對于單純以項目資產進行抵押的，嚴控抵押率。
四是嚴格權限控制，將政府融資平臺貸款發放的核準權上收總行，未經總行核準，各級審批部門一律不得受理。
五是強化貸后管理和資金流向監控。在系統中設置政府融資平臺客戶標識并動態監控。綜合運用資金封閉管理協議、開立償債資金專戶、政府補貼資金專戶等方式，控制貸款用途、掌握資金流向，確保還款來源到位。同時建立完善了貸款風險監測、排查及防控應對機制等。總的來看，通過上述舉措，各級機構較好地管控住融資平臺信貸風險。
（作者為中國建設銀行副行長兼首席風險官） |