據媒體報道,發改委決定將在全國推廣煤炭重組“山西模式”。筆者認為,在山西煤改尚未真正見效的情況下就推向全國顯得過于急躁,機會成本極大的試錯性改革極有可能付出巨大的代價。在此,我們有必要回顧山西煤改的過程。
短短五年,山西煤改就經歷了截然不同的兩次劇變。礦難所帶來的政治上的負面影響,使得山西省政府有充分的理由提供新的制度約束以減少礦難發生。2004年的私有化,試圖通過明確產權、明確責任來完善煤礦管理,以降低礦難事故率。這次改革最初成果明顯。以臨汾為例,從2002年至2005年,煤炭百萬噸死亡率從3.12下降到0.93,遠低于全國平均的2.81。然而近幾年頻發的安全事故,又重新讓人懷疑私有化能否達成它的目標。政府面對頻繁的礦難和復雜的煤炭業格局,企圖重新借助國有企業的內部管理,降低礦難發生的頻率。
問題在于,現在認為私有化是失敗的改革,那么它失敗在哪里?11月15日《人民日報》用數據說明中小煤礦的“沉疴”:2007年山西鄉鎮煤礦的百萬噸死亡率是重點大礦的17.8倍；小煤礦資源浪費嚴重,資源回收率15%左右,僅相當于先進水平的1/4,按中小煤礦年產3.5億噸煤計算,每年要浪費10億噸左右煤炭資源。
然而,數據的表象極有可能掩蓋問題的實質。山西煤炭業真正的弊病不在于私有化本身,而在于私有化缺乏完善的法治環境和公權力的保障。按照私有化的完美設想,產權明確的中小煤礦將嚴格遵守法律,執行安全標準,那么絕不會有如此高的事故率。但完美的理論遭遇到現實的中國國情,私有化改革在推進的過程中遭到了極大的扭曲。繁重的審批手續留下巨大的尋租空間,小煤礦企業主主動或被動尋找“保護傘”。某些官員憑借公權力脅迫承包者將煤礦轉包給自己的親信,不少小煤礦甚至成為某些官員的個人金庫。正因為官煤勾結,中小煤礦老板在安全措施上愈發視法律為無物,而由于煤礦產權被層層轉手,產權混亂帶來的委托代理失效使得最終的開采者在巨額利潤面前失去最后一點顧忌,應有的安全保證得不到有效落實,直接導致礦難發生。而礦難給政府高層帶來的政治壓力又導致政策反反復復,經常停產整頓,屢屢打斷改革的進程。摸不清方向的煤礦主更加趨向于短期行為,抱著撈一把就走的心態進行賭博式開采。
如此混亂的局面,絕不只存在于煤炭行業,也不只存在于山西,實際上是當下許多行業的一個縮影。因此,重回計劃經濟的說法才會在各種領域幽靈重現。正像山西人給小煤礦總結的四宗罪,百姓只注意到“浪費資源、破壞生態、草菅人命、腐蝕干部”的表象,卻沒有考慮背后的深層邏輯。但因此責怪他們又毫無道理,因為他們是真正的受害者。中央即使有再大的政治理想,在推行某項政策時往往要依賴最基層的地方政府,而龐大的基層地方勢力既是改革的推動者,也極有可能成為改革的阻礙者。這正是中國國情之復雜和改革之難的體現。當面對日漸龐大和難以撼動的地方利益集團時,中央對于私有化環境下資本與權力合謀的制度環境難以掌控,而礦難愈來愈泛濫,民情愈來愈洶涌,只能選擇“國進民退”的次優選擇,至少這樣能夠通過政府內部約束減少官煤勾結的腐敗和礦難發生的頻率,以此化解政治危機。我寧愿把這次改革看作中央對地方勢力的一次以退為進的戰略:先掃清改革障礙,穩定政治,適當時機再謀新的改革。理解了這一點,我們也就不難理解“國進民退”了。
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