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為何地方政府熱衷爭奪金融資源——分稅制下地方政府的必然選擇
在中國社會科學院金融研究所近日發布其最新的《中國地區金融生態環境評價（2006—2007）》，并對全國31個省級行政區、90個中心城市、324
個地級以上城市的金融生態環境進行的綜合評價和排序即將全部出爐之際，記者獨家專訪了中國社科院金融研究所所長、該項目主持人李揚。
記者：為何將地方政府對經濟的主導作為金融生態環境評價的一個很重要的標準？您提到過，自分稅制改革以后，各級政府對經濟的主導性越來越強。這對金融體系有怎樣的影響？
李揚：分稅制改革后，中國經濟發生了一項根本性的結構變化，經濟增長的政治推動力從中央政府轉為地方政府。地方政府已不再只是中央在地方的延伸和代理機構，它已經成為了一個有其獨立利益的實體，并在中央與地方之間形成了新的行政管理體制。這種體制對于金融體系的影響主要表現在三個方面：
一是分稅制下地方政府財權事權不對等，誘發中央和地方、上級和下級政府間的機會主義博弈；二是現行政績考核導向成為各級地方政府主導的投資擴張的強勁驅動力；三是制度供給的缺失使得地方政府可以毫無約束地主導資源配置。
應該講，任何一個轉軌經濟體發展的過程就是中央政府打破地方軟約束和向地方政府分權的推進過程。中央政府通過權力分解和下放，以圖打破長期以來束縛經濟發展的僵化計劃體制。中央政府的財政分權和權力下放，不僅是市場經濟規律的客觀要求，也是推進經濟體制轉型成功和深化的重要保證。
由此，才可能形成成熟市場經濟的所謂“經濟聯邦”的格局。1994年的分稅制改革也的確給我國在一定程度上帶來了財政的某種聯邦化趨勢，地方開始從一個不具法人地位，也不被承認享有獨立利益的“車間”，開始向一個由中央“控股”的、擁有合法獨立地位和利益，并可以此與中央及其他地區進行合理利益博弈的
“子公司”演變。
記者：這不是有利于發揮多個積極性嗎？
李揚：但是，上、下級政府的財政相互獨立卻導致上級政府很容易發生機會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府抽調。在這種體制格局下，利益博弈的邊界就必然會溢出體制之外，形成所謂“上有政策，下有對策”的局面，地方政府短期化傾向加劇，促使地方動用一切當地資源進行灰色的甚至是非法的博弈。
由于很多地方政府入不敷出，又缺乏地方債券等正常的融資渠道，求助中央政府撥款就成為必然之勢，中央向地方的轉移支付遂成為地方政府預算收入的中央項目。而就當前的情況論，中央財政的轉移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。
問題是，隨著改革的逐步深化，金融資源已經基本上按照市場化原則在全國范圍內分配，基于這一機制，金融資源向富裕地區集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區的地方政府便只能通過行政或其他超經濟的手段爭奪區域內國有銀行分支機構的金融資源。
從某種意義上說，在財政產權相對明晰的同時，中央和地方政府各自都存在不同程度的機會主義傾向的情況下，通過金融渠道爭用中央政府控制的金融“租金”，實際上是地方政府變相地與中央政府進行財政資源競爭的表現形式之一；而不發達地區的地方政府對國有金融系統之金融資源的爭奪則是一種無奈的選擇。
中國銀行業面臨的實質風險何在——警惕轉軌中諸多體制矛盾的累積
記者：具體地說，這次調查對中國銀行業的金融生態環境評價得出了怎樣的結論？
李揚：結論是這樣的。最近幾年以來，中國對金融風險的管理已取得積極進展。中國的國有商業銀行通過財務重組、引入境外戰略投資者、股權多元化乃至海內外上市等一系列改革舉措，已經在相當程度上改善了內部治理結構并建立了正向激勵機制，尤其是銀行體系的不良資產比例和資產損失率已經顯著下降。
盡管如此，中國國有商業銀行股份制改革的成效與風險隱患仍然值得擔心。因為，目前這種靠資金推動的改革成績是否具有可持續性，這個問題只有在一段時期之后才能作出進一步的判斷。
我們的研究表明，中國銀行業所面臨的金融風險問題實際上是中國政治體制、經濟體制轉軌過程中諸多體制性矛盾的累積，而不僅僅是國有銀行內部治理結構或者業務運作模式的缺陷所致。
實際上，從不良資產的形成機制角度看，法治環境和社會誠信缺失等金融生態環境問題所造成的體制性風險遠比金融機構內部治理方面的因素更為重要。如果這些體制性矛盾得不到有效解決，微觀治理結構的改良并不能保證金融業一定能夠發揮有效的資源配置作用，金融風險同樣也會發生并積累成災。
在政府主導資源配置的經濟體中，銀行即便能從治理層面將來自政府的直接干預擋在門外，但迫于經濟的壓力，最終還是掙脫不出現行的體制框架。這意味著，當中國國有銀行體系的內部改造進行到一定階段之后，要想進一步鞏固和深化金融改革的成果，就必須要從根本上推進體制改革，轉變政府職能。若非如此，當下的一切努力就可能付諸東流。
記者：此前國際貨幣基金組織曾發表過一份研究報告指出，中國大型國有銀行的主要問題在于內部治理與業務運作。您怎么看待這個觀點？
李揚：國際貨幣基金組織的經濟學家和跨國公司的專家們針對國有商業銀行改革成效和風險隱患所提出的問題應該是在意料之中，但是他們對問題成因的分析未免過于表象，開出的藥方因而也難以做到“有的放矢”。
在我們看來，這主要是因為國際貨幣基金組織和跨國公司的專家們并沒有真正認識到中國金融業運行的深層次機制和體制環境及其對金融業的決定性影響。
比方說，在市場競爭的壓力下，國有商業銀行不得不又重新回到與地方政府合作的路子上去。銀行與地方政府簽訂合作協議，允諾向地方建設項目提供配套貸款和資金支持，而地方政府則為這些項目提供多方面的優惠政策。這種源于開發性金融機構的“銀政合作”模式之所以會在國內商業銀行迅速“走紅”，其原因正基于此。
記者：您能舉個例子，并展開分析一下嗎？
李揚：以2006年8月份被查處的內蒙古新豐電廠違規項目為例，共有9家銀行和2家財務公司參與貸款，貸款余額超過200億元。其中，國家開發銀行
56.97億元、工商銀行40.17億元、建設銀行31.35億元、中國銀行22.91億元、農業銀行18.05億元、交通銀行11億元，其他還有中信、招商、民生等各家銀行，幾乎將中國各大商業銀行一網打盡。
由此，我們可以清楚地看到，中國的金融風險固然有金融機構內部治理結構缺陷的原因，更有制約金融業生存與健康發展的外部“生態環境”這個體制性根源。
此外，國際貨幣基金組織和跨國公司的專家們在批評中國國有商業銀行股份制改革的成效與風險隱患，并建議進一步分散股權結構、改進激勵機制的時候，似乎忽略了中國各地區之間顯著的信貸資產質量差異問題。
從課題組的研究數據看出，2003—2005年，信貸資產質量最差地區與資產質量最好地區的不良資產比率相差一直在10倍以上，不良資產損失率相差也在10倍左右。
信貸資產質量顯著的地區間差異很難通過國有商業銀行本身的特征加以解釋，比如內部治理結構或者業務運作模式的缺陷。數據表明，各地區的貸款均主要來自四大國有商業銀行，資產質量高的地區與資產質量低的地區之間在這一點上并不存在顯著差異。
由于四大國有商業銀行的垂直化管理模式已經推行多年，經過銀行管理體制的集中化改造，各地分支機構的管理者已經不再受地方政府的領導，銀行貸款也必須經由地方政府無權干預的信貸評審委員會審批，其目的就是要使國有銀行建立起以利潤為導向的現代化商業銀行管理體制。因此，我們有理由相信，各省分行之間在信貸資產質量控制方面不應該存在顯著的水平差異。
但是，信貸資產質量的地區差異在很大程度上卻與地方政府對轄區經濟的干預活動有關。地區經濟結構和市場發育程度的差異，比如國有企業占當地經濟比重的不同，可以在一定程度上解釋地方政府對轄區經濟的干預程度。數據顯示，國有企業資產規模占比較高的地區，不良資產比率相對較高。
記者：這一點并不令人感到意外。因為在國有企業資產規模占比較高的地區，國有企業貸款占比也相應較高。而國有企業在償還銀行貸款過程中的道德風險卻是眾所周知的事實，國有銀行對此往往束手無策。政府對國有企業的支持也不是什么秘密。
李揚：是的。按照國際貨幣基金組織和跨國公司專家們的看法，既然各地區的個體和私營企業貸款占比沒有顯著差異，而國有企業貸款占比明顯較高，這可能就意味著國有商業銀行在股份制改革之后仍然沒有進行商業化運作，或者說貸款沒有根據商業風險進行定價。
但是，數據顯示，以各省區法院每年經濟合同糾紛案件的結案率衡量的法律執行效率與該地區國有企業資產規模占比呈現明顯的負相關關系。這在很大程度上能夠說明，在國有企業占比較高的地區，市場發育程度相對較低，地方政府的行政效率比較低下，它們對轄區經濟的干預程度也可能相對較高。
有鑒于此，我們認為，資產質量低的地區國有企業貸款占比之所以較高，在很大程度上是由于這些地區國有企業資產規模較大所致。至于信貸風險的地區差異，則在更大程度上與地區間的經濟結構和法治環境差異有關。
從理論角度看，在任何一個國家，金融體系都絕非是獨立創造金融產品和金融服務的系統，它的運行更廣泛地涉及其賴以生存之區域的政治、經濟、文化、法治等基本環境要素。在市場經濟比較發達的國家，各種體制之間的協調性比較好，金融生態環境問題不突出，因而不構成專門研究的對象。
而在中國這樣的體制轉軌國家，這種因“體制之間的相互不協調”而產生的金融生態環境問題對于銀行體系的改革就有著特別的重要意義，它可以說明為什么在體制轉軌過程中，某些體制的改革“超前”和“滯后”（瓶頸）都可能造成無效率的結果。
誰該對惡化的地區金融生態環境負責——責任并不全在地方政府
記者：既然如此，誰該對惡化的地區金融生態環境負責？這次金融生態環境評價對構建良好的金融生態環境提出了哪些建議？
李揚：這個問題問得好。我們作為研究者，發現問題還不是目的，找到解決問題的建設性方法才是目的。從地區金融生態環境角度看，盡管是地方政府發動了不可持續的破壞性競爭，并造成了某些地區金融生態環境的惡化，但導致這種狀況的深層次原因卻不完全在于地方政府。有鑒于此，構建良好的金融生態環境至少需要包括以下幾個層面的體制改革。
一是深化行政管理體制改革，加快推進政府職能轉變，合理劃分中央和地方的公共事務管理職責。
地方政府的破壞性競爭以及由此產生的對地區金融生態的負面影響的存在，一個至關重要的原因在于，政府與市場的權利邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉變為公共服務型政府。改革開放以來，中央政府在縱向職權劃分上以簡政放權為重點，不斷調整和理順各級政府的職權關系，取得了一定成效。但是這種行政性分權模式仍存在不少問題，尤其是各級政府的職能劃分依據不規范或不合理。
記者：我看到一份叫《中國利民分權化管理》的世界銀行報告說，“實際上，中國將失業補償、醫療保險和養老金責任下放到地區（市）和縣政府，這在實際上獨一無二的。”
李揚：是的。隨著中國經濟的發展和市場化進程的推進，地方更多地承擔了經濟發展的責任，更多的事權也被下放，地方政府的權利逐漸擴大。在這樣的前提下，基于對中央政府在利益分成機制上的不信任，地方政府必然存在著利用“模糊產權”和“預算軟約束”的制度環境來攫取體制外收入的動力。
為此，需要積極探索法治性分權模式，加快健全和完善相關的法律法規體系，修改有關法律，或制定專門的法律、法規，按性質、領域、范圍等明確界定各級政府職權，實現縱向政府行政層次的合理化，并將調整各級政府職權范圍的程序法定化。
二是改革不合理的稅制體系和稅收征管模式，建立規范的財政均等化轉移支付制度，強化對中央和地方各級政府和各部門的預算管理和審查監督制度。
自黨的十四屆三中全會以來，盡管中央已逐步明確了以公共財政為導向的財稅體制改革目標，但是近年來地方財稅體制改革嚴重滯后。地方稅缺乏主體稅種，以增值稅、營業稅等流轉稅為主的稅制體系使地方稅收過度依賴GDP增長，并且對中央的反周期政策極為敏感；由生產地或企業注冊地征稅的稅收征管模式不僅不利于縮小城鄉差距和地區差距，更進一步導致“政商勾結”和地方保護主義盛行。
由于在分稅制改革過程中沒有以規范的方式明確各級政府間的財權和事權關系，政府間財權和事權劃分不合理，結果導致財權層層上移，事權層層下移。公共支出的高度分權化與財政收入不斷集中化的趨勢形成鮮明對照。在公共支出總額當中，中央支出僅占30%，按國際標準衡量處在一個較低水平。
1994年分稅制財稅體制改革的缺漏在造成省級以下地方財政嚴重困難的同時，也未能通過中央政府的轉移支付職能有效發揮地區間財政均等化的作用。雖然近年來中央對地方的轉移支付規模逐年遞增，2001年、2002年、2003年中央補助地方支出分別為6001.95億元、7351.77億元和
8261.41億元，分別占當年中央財政支出的51.0%、52.1%和52.7%，占地方財政支出的45.7%、48.1%和48.0%。
記者：地方政府“跑部錢進”之風愈演愈烈，是否與此有關？
李揚：正是這樣。由于制度不規范、不透明，同時由于預算編報不完整，對中央撥款的去向和使用效率均缺乏有效的審查和監督，規模龐大的轉移支付對于平衡地區間財政收入差距作用非常有限。從這個角度看來，要規范地方政府的行為，必須對現行財稅體制進行根本性的變革，著力解決地方財政與事權不匹配的問題。
三是強化社會信用體系建設，從立法和司法角度強化對債權人的利益保護機制，建立以保護債權人為中心的規范有序的社會信用環境。
四是推進金融體制改革，建立規范化的地方政府融資渠道，構建多層次、區域化的資本市場，破除金融抑制和國有銀行壟斷。 |