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如今，房屋拆遷問題已是社會生活中一大熱門話題。政府、開發商以及居民之間的博弈激烈而有戲劇性。如何處理好這其中的種種問題，其實關鍵在于利益平衡。而如何實現利益平衡，這將涉及到現在理論界同樣熱門的話題——公眾參與問題。
2007年6月9日，酒仙橋地區將進行投票，讓該地區的老百姓來決定和危舊房改造有關的一系列問題。這是一個典型的公眾參與。但是不難想象，這樣一個程序走完之后，問題并沒有解決。因為，如何對待那些被多數人意見所掩蓋的少數人的意見將提上日程。如果處理得不好，勢必又會出現不少“釘子戶”。
這樣想來，難道是“全民公決”這樣的“公眾參與”程序用錯了？
要想清楚這其中的道理，首先要了解“民主”觀念的演變過程。
首先，“代議制”式的民主并不能解決所有問題，行政決策中的“公眾直接參與”式的民主在現代社會非常重要。以前關于民主的理念是一種“代議制”式的民主理念，即由公民選舉議會以及部分行政官員，選舉過程完成以后，公民就不再參與，國家事務完全交給這些民意的代表者來行使。而當國家變成為“行政國”時，大量的日常行政事務都會涉及公民的切身利益，單靠幾年一次的選舉不能使民意得到充分有效的表達，于是，日常行政中的公眾直接參與就變得十分必要，它也是民主價值的體現。
其次，很多時候需要的是“協商式”民主，而非“票決式”民主。人們常常認為，民主的核心理念是：公民享有平等的投票權，少數服從多數。這種嚴格的“票決式”的民主雖然強調了意見的表達和正反意見的比例，但有其自身的缺點：一是不利于利益各方理性有效交流，容易使不同的意見擴大化分裂化；二則不利于保護少數者的利益。于是“票決式”的民主開始向“協商式”民主過渡。后者將理性公民之間的協商引入民主過程之中，通過參與者之間真誠、理性的討論，提升民主的質量。使決策不僅僅是意見的聚合，不僅僅是程序上的“多數決定”，而是有質量的、理性的決定。
公眾參與可以通過多種方式進行：正式的程序有聽證會、論證會等。非正式的程序有座談會、公告-評論程序，以及最近在美國興起的協商民主程序。
酒仙橋地區的危改恰恰就是涉及到公民切身利益的行政事務，它不能通過幾年一次的選舉來采納公眾的意見。
6月9日的“全民公決”，是在紛爭已起，政府的決策將難以執行的時候才做出的。這種遲到的正義無疑使其價值打了折扣，因為對于每個居民而言，他們面臨的結果或是全輸，或是全贏，而沒有第三種可能。
按照政府的邏輯，既然危房鑒定已經做出，那么危改決定就有了正當依據。但客觀理性地來分析：居民的住房是否屬于危房是一個問題；應否拆遷改造是一個問題；而以何種方式、何種條件來進行拆遷改造是另一個問題。第一個問題是需要依靠專業技能和專家理性來做出的，公眾參與沒有太大的實際意義，但后兩個問題則與居民的利益休戚相關。政府將三個不同的問題化而為一，簡化了程序，是這次事件的癥結所在。
因而，將這三個問題分別看待和處理，并且提供各種適當的方式讓公眾參與非常重要。這等于給了開發商、政府和有著不同利益訴求的群眾共贏的第三種可能性。
但是，參與方式需要更為精巧的設計才能達到公眾參與的效果。
以問卷調查為例，這一形式雖然起到了匯集民意的作用，但是并不能算作公眾參與。在美國即使是最簡易的公眾參與模式——“通告-評論程序”都有最基本的四步程序要求：即行政機關首先把擬議制定的規章草案或其主要內容公布于《聯邦登記》之上，供利害關系人了解和評論；利害關系人有權通過各種方式，就已經公布的擬議規章向行政機關遞呈意見；行政機關應當考慮但并不受縛于利害關系人提出的相關意見；行政機關最后公布的規章必須包括一個關于制定規章的根據和目的的簡要說明。而民意調查只是一個政府或開發商的單方行為，與真正的公眾參與程序相去甚遠。
而“全民公決”這一程序的可行性也值得商榷。正如本文之前所說的，協商民主作為一種理論和制度方案，主要是基于對程序化的“票決式”民主的批判和反思而提出的。尤其是對公民日常生活中的微觀問題的決策，對涉及多元的利益而又沒有非此即彼的正確答案的決策，以及對可以有多種解決路徑的問題的決策，協商式民主更顯得必要。在本事件中，如果把“全民公決”作為公眾參與的方式，并最后以強制拆遷作為最終解決手段，雖然問題得到了解決，但可以預想，這會加深不同利益團體間的矛盾，加深人們對政府的怨恨，并可能會使“釘子戶”事件再度上演。這是一種口號式的、群眾運動式的“多數人的暴政”。因此并不是最好的解決途徑。
最后，筆者的一點建議是：政府、開發商和有著不同利益訴求的公民團體可以分別派選代表組成一個協商委員會，具體地商討詳細的拆遷方案。在補償標準公平合理的基礎上，對不同情況的公民可以不同的方式安置和賠償，最后試圖找到一個各方都滿意各方也都有讓步的均衡解。
(本文作者系北京大學憲法與行政法學博士) |