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編者按
2007年中央經濟工作會議明確指出，要加快社會保障體系建設。完善的社會保障體系是和諧社會的堅實基礎。加快社會保障體系建設涉及擴大社會保險覆蓋面、加強對社會保險資金的監督管理等諸多問題。在這些方面，國外社會保障模式改革的經驗和教訓對我們有重要借鑒意義。為深入了解這方面的情況，我們采訪了中國社會科學院拉丁美洲研究所黨委書記鄭秉文教授，下面是他同本刊記者的談話。
記者：在2006年11月23日國務院常務會議聽取社會保險基金審查情況的匯報時，溫總理指出，社會保險基金是“高壓線”，任何人都不得侵占挪用，這充分體現了黨和國家對社保資金安全性的高度重視，同時，也顯示出社保基金的高政治敏感度與高風險系數。為什么近來社保基金經常出事?國外在這方面有什么經驗教訓，對我國有什么啟發?
鄭秉文：我非常愿意淡談這些問題。先從國外的一些基本制度談起。這就要涉及社保制度的模式選擇問題。
記
者：發達國家的社保模式有幾種?它們都有什么特點?尤其是從社保資金的運作模式角度來看，如何劃分社保模式?
鄭秉文：社保制度的模式劃分是個比較復雜的問題，學界的看法不太一致，有的學者將之分成三種、四種，也有的學者分成兩種，劃分的角度也不一樣。如果按照您剛才說的僅從資金運作的角度看，我們可以將之分成四種，那就是歐洲大陸模式、美國模式、拉美模式和新加坡模式等。
記
者：您能否從資金的征集與支出、運用與運行、監管與投資、待遇與給付等方面稍微詳述一下每個模式的基本特點?
鄭秉文：好的，我先談談這方面的情況，并盡量用簡單的語言來描述，因為這涉及比較專業的一些內容。
先來看歐洲大陸模式。由于歷史的原因，歐洲大陸國家戰前行業保險的痕跡比較完整地保留了下來，那就是基本以行業為單位進行統籌，資金封閉運行，實行現收現付制，資金征繳渠道在大部分國家是由全國統一的機構進行，但資金的管理與支付完全由行業成立的委員會負責，行政費用列入成本，其法律地位是私人法團性質的NPO(非營利組織)或NGP
(非政府機構)，但它們代表的是具有公共性質職能的特殊法人。有些國家是由公共部門來管理和征繳資金。在這方面，這些部門有點像我們國家的事業單位(但在我國這些單位會得到一定的財政撥款，有些是不用注冊的)，也有點像我國政府屬下的在有關部門進行注冊的機構(如各種基金會，但沒有財政撥款)。其待遇給付標準在全國沒有統一標準，行業和企業之間存在一定的差異性；繳費雖然也是由雇主和雇員雙方共同繳納，但給付標準的計算公式基本是與繳費掛鉤的，替代率一般在60—80%之間。在這個模式中，雇主和雇員的供款主要是“費”的性質，而不是“稅”。資金余額不大，基本沒有投資。
再來看美國模式。這種模式主要存在于包括英國和加拿大等在內的六七個英語國家。其特點是在融資上全國實行一個標準，在征繳上全國由一個政府機構統一進行，給付標準也是全國統一的，不管是收入較低的弱勢群體還是億萬富翁，繳費按工資比例繳納(當然設有上限)，退休金給付的標準是經過事先計算和設定好的，基本上與職業生涯的最后工資水平掛鉤，替代率一般在40—70%之間，例如，美國是42%。資金的運營完全采用現收現付制，全國采取大收大支的方式，統一歸一個全國性機構管理，幾乎完全投資于政府債券，而不做任何市場化的運作。在這個模式中，美國最具有典型性。
記 者：那么拉美模式和新加坡模式的特點與歐洲和美國模式有什么不同呢?
鄭秉文：拉美模式是個新生事物，它誕生于1981年皮諾切特軍政府治下的智利。目前拉美大約有十幾個國家采取這種“智利模式”，這是一種被稱為私有化的模式，可以被看作是新自由主義的產物。盡管拉美這十幾個國家之間具有一定的差異，但總的來說，其特點是建立個人賬戶，雇主和雇員的繳費統統劃入個人賬戶，資金實行完全的市場化投資，一般來說，政府指定若干個基金投資管理公司，賬戶持有人可以從中選擇，在投資過程中，賬戶持有人有權對資產配置進行決策，在股票、企業債券和政府債券甚至國外投資中進行選擇。繳費標準全國統一，待遇水平完全看實際投資回報率如何，近十幾年來，收益率平均為8—
10%左右，還有超過10%的，非常可觀；在這種模式中，國家的責任就是維護資本市場的穩定，提供若干基金管理公司的服務，對投資全過程實施監管，個別國家通過建立保證基金的方式，對給付水平承擔很小的有限擔保責任。其典型案例是智利(有6個基金管理公司)，香港的強積金也算作此類模式(有19個受托人，321個成分基金)。僅從社保資金的投資回報率和資金的安全性來看，拉美模式基本是成功的。
新加坡模式與歐洲大陸模式和美國模式全然不同，而與拉美模式相仿。該模式也引入個人賬戶，幾乎全部繳費都被劃入賬戶，進行市場和產業投資；利率由中央政府擬定，定期宣布，全國一個標準，但不是真實的投資回報率。英國前殖民地的十幾個國家采取新加坡模式，它被稱為“中央公積金模式”。該模式的投資管理完全由國家集中決策，統一投資。
記 者：您介紹了這四種社保模式這么多的特點，您能否對它們作個比較簡要的歸納?
鄭秉文：我們可以這樣作個概括，這四種模式在融資方式上實際可以被劃分為現收現付制和積累制。歐洲大陸模式和美國模式(下簡稱歐美模式)屬于前者，拉美模式和新加坡模式屬于后者。當然，在融資方式上從上世紀90年代中期開始又出現了制度創新，那就是混合模式，即我國的統賬結合模式與歐洲的“名義賬戶制度”，我們下面在談到中國改革時可以另作論述。
記
者：這些社保模式的效果如何?它們存在的問題有什么不一樣?我們知道，全世界許多國家都在進行社保制度改革，包括歐洲和美國等發達國家，在這些不同的模式之間，它們的改革目標、困難和動力是什么?解決問題的辦法和改革的趨勢有什么差異性?
鄭秉文：這個問題你提得非常好，不同模式確實存在著不同的問題。歐洲大陸模式的主要問題可以歸納如下。第一，由于人口壽命預期不斷提高，養老成本的支付水平一直呈現出不斷高于收入的趨勢，這就是人們常說的收不抵支。這是歐洲大陸模式存在的主要問題，也是推動歐洲改革的主要動因。第二，由于歐洲模式的行業性特征，國內范圍的勞動力流動不太容易，轉移接續很麻煩，即社保制度的便攜性很差，這對歐洲一體化進程來說就更是一個障礙了，這也是歐盟積極推動成員國改革的重要原因之一。第三，社會養老的第一支柱替代率水平較高，而企業年金作為第二支柱不發達，所以，國家的財政負擔比美國要高得多。這就是人們常說的歐洲福利國家的弊端之一。簡言之，歐洲模式的優點在于其福利水平較高，共濟性較強，再分配力度較大；弊端在于國家的包袱沉重，財政壓力太大，于是就只好增加稅收，加大轉移支付力度，人民稅賦太重，負擔太大，這又反過來導致許多其他問題的產生，如企業競爭力、居民消費能力和勞動激勵等問題，社會活力受到影響，從而形成惡性循環。
記 者：那么，與歐洲相比，美國的情況是不是要好一些呢?如果是，那其原因何在?其他兩種模式的情況如何?
鄭秉文：雖然與歐洲一樣，美國也是實行的現收現付制，但效果卻截然不同：美國是當今世界上實行現收現付制最成功的案例，它的當期財務狀況非常好，一點困難也沒有，根據
2006年5月發布的年度報告，截止到2005年
12月底，其社保資金余額將近1.9萬億美元，即使一美元的繳費收入也沒有，也足夠其支付四年的。與歐洲不同的是，美國的替代率較低，只有40%，一般來說只有歐洲的一半左右；此外，由于社保資金完全用來購買國債，根本不做任何市場和產業投資，資金非常安全，利率在7%左右，由國家承擔全部責任，回報率十分穩定。與歐洲相比，美國還有一個最大的特點，那就是它實行的是一個大一統的制度，而不是像歐洲那樣呈碎片化的制度，所有的私人部門和公共部門都必須參加，一個制度，一個稅率，一個利率，一個標準，在聯邦政府層面大收大支，在全國范圍實行統籌，調劑能力非常強，任何公民可在任何地方流動，在任何地方都可領取退休金，具有完全的便攜性。另外，美國社保基金的第二支柱即企業年金制度非常發達，覆蓋率較高，達50%左右，回報率高，可以彌補基本社保的不足部分，所以，對退休人員來說，其總體退休收入替代率并不比歐洲低。持有企業年金賬戶的人員2005年人均賬戶資金高達17萬美元。再例如，美國各州的公務員都有企業年金，聯邦政府也有，收益率非常好，替代率高達110%，如果再加上基本保險的40%，就高達150%。就是說，退休以后的收入要比在職時還要高，所以，美國公務員的腐敗現象比較少，非常敬業，各級政府的效率都比較高，非常勤勉，因為他們非常珍惜自己的工作。最后一個特點是，美國是補救型的制度，即政府的作用是在市場失靈的地方予以“補救”，而不是歐洲的普惠型；美國的社保資源主要是用于救助弱勢群體，中產階級主要靠市場，例如，醫療保險主要是針對
65歲以上的人和窮人，而沒有覆蓋全民的醫療保障，所以，美國的弱勢群體是靠美國的社保制度生活的，他們離不開這個政府，而廣大中產階級也非常擁護這個市場制度。這是歐洲所沒有的。
記 者：那么美國社保制度的問題是什么?
鄭秉文：美國的問題主要是長期的財務可持續性問題，據官方測算，到2017年時當期收支盈余將達到平衡點，收支相抵，在這個拐點之后，隨之將出現收不抵支，其巨額資產余額可以一直堅持到2040年，那時，美國社保制度的資產余額將是“零”。所以，美國改革的主要目的是未雨綢繆，而不是像歐洲那樣急需解決當期的資金缺口。
拉美模式和新加坡模式存在的問題主要不是資金問題。它們的回報率都很好，繳費比例比歐洲低得多，個人和企業壓力都不大；與歐美相比，它們存在的主要問題是兩個：一個是覆蓋率低一些，一個是替代率低一些，幾乎沒有社會共濟性。所以，它們的優勢是在財務上國家沒有任何包袱，劣勢是個人的福利水平比較低。它們的共性就是資金的安全性非常好。
記
者：您說的這是它們的現狀。正如您講的，全世界所有國家幾乎都在進行改革，那么，不同模式的改革重點有什么不同?難點有什么差異?改革的措施有什么區別?
鄭秉文：由于它們之間存在的問題不同，所以它們采取的改革措施及其取向當然也是不同的。首先，歐洲大陸模式的改革的主要目標是降低成本，增強財務上的可持續性。為此，它們采取的辦法大致可以歸納為四種：一是降低待遇水平即替代率水平，二是提高繳費標準，三是提高法定退休年齡以期達到增加制度收入的目的，四是擴大投資渠道，以期提高回報率(主要是日本和韓國等東亞國家)。由于這四種辦法大多僅是改變制度的相關參數而已，所以，也被稱為“參數改革”，就是小步改革。與“參數改革”不同的是，還有一些國家采取了“徹底改革”的辦法，也稱為“激進改革”，即對制度的結構進行根本改革，如意大利、瑞典、波蘭等將現收現付制改為名義賬戶制。正如剛才我說的，名義賬戶制度屬于一種混合模式。
其次，美國模式養老制度的改革主要是做案頭設計工作，試圖將純粹的現收現付制改造成“部分積累制”(引入個人賬戶)，即采取“徹底改革”的方式，以期應對幾十年以后出現的支付危機，方案早在2001年就已出臺，但由于民主黨的強烈反對和社會輿論的強大壓力，本來擬議中的2005年改革最終流產，估計布什任內將無所作為。此外，美國在“非繳費型”福利項目中的改革力度較大，改革取向與歐洲模式相同，主要是提高待遇給付的資格標準，如“1996年福利改革”就主要是針對相關家庭福利項目的。
最后，拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是強調社會公平問題。由于積累制基本解決了財務可持續性問題，社會再分配問題便提上了議事日程。一些國家紛紛在完全積累制之外再額外加上一個基本養老金，并惠及全體退休階層，而不管其經濟狀況如何。這些做法就是世界銀行2005年提倡的五支柱理論中“零支柱”的做法，其目的在于提高待遇水平，削減貧困。采取中央公積金的新加坡模式的國家則試圖擴大投資渠道，或是增加個人賬戶的投資因素。或是增設附加功能等。
記
者：既然上述四類模式都在改革，以應對正在變化的外部社會經濟環境，那么，不同的國家有不同的路徑依賴、不同的歷史文化、不同的社保制度特性，這些國家的改革效果如何?命運和前景如何?
鄭秉文：正如您講的，由于它們所處的社會環境不同，改革的效果也存在著差異性，甚至很大的差異性。首先，改革最困難、阻力最大、效果最差的是歐洲大陸模式，甚至可以說，歐洲模式的改革遇到了前所未有的巨大困難，改革屢屢失敗。歐洲模式的主要困難在于其制度的碎片化，例如法國由1500多個計劃組成，每個計劃都是一個利益主體，不同的主體都有自己特殊的利益，護士是護士的，電信是電信的，公務員是公務員的，待遇水平的差別也很大。于是，對哪個計劃進行改革都會遭致激烈的反對。十幾年來，歐洲大陸的改革成效最小，步伐最小，代價最大，震動最大，最典型的是法國，哪屆政府改革都冒著相當的政治風險，甚至總理為此下臺也不鮮見；德國改革的行動比較謹慎，沒出大亂子，但步伐很小，舉措有限；西班牙、葡萄牙等其他國家的情況大同小異。所以，這些國家只能采取參數式改革，即使這樣，也是舉步維艱。只有意大利的情況稍有特殊。北歐國家的情況就更特殊一些，改革動作較大，成效比較顯著，這里不作詳述。
其次，采取美國模式的國家遇到的困難較小。由于這些國家的社保制度是大一統的，且由于是補救型的，弱勢群體是其主要的受益群體，來自社會的阻力就非常小，并且，本來水平就較低，任何改革都不會引起較大震動。歐洲改革遇到的阻力主要來自社會上的不同群體，表現為街頭政治和社會騷亂甚至社會動蕩，而美國模式的改革阻力則主要來自政黨和派別對改革模式的爭論，主要是代議制中不同觀點的政治紛爭，表現在上院下院的爭斗和院外集團的壓力上，而不在街頭上。只要法案通過，全國一盤棋的效率和效果就會立竿見影。而歐洲則相反，即使通過了立法，也會在街頭政治壓力下而予以廢除。簡言之，歐洲改革的斗爭大多體現在社會與國家、民眾與政府、工會與當局的層面上，帶有強烈的工人運動色彩，對立情緒非常明顯；而美國模式則更多地是通過程序化的方式，體現在政黨派別之爭上，是改革的不同觀點的對立和爭論。
相比之下，拉美模式和新加坡模式就顯得簡單得多，因為自上而下的改革模式再加上大一統的社保制度形成了全國性的聯動，改革的制度成本非常小，容易進行。它們面臨的主要任務是，在一個比較成熟的制度下，如何反貧困的問題。(來源：《國外理論動態》) |