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制訂就業促進法，是我國促進就業工作走向法治化的關鍵一步。這部法律的草案由勞動和社會保障部組織起草，經國務院法制辦協調、修改，于今年1月10日國務院第164次常務會議討論通過。1月20日，國務院向全國人大常委會提交議案，提請審議這部法律草案。草案按法定程序經全國人大財經委審議后，于2月份十屆全國人大常委會第二十六次會議進行了第一次審議。
一、就業促進法的立法必要性
人口眾多是我國的基本國情。據國家統計局《中華人民共和國2006年國民經濟和社會發展統計公報》，2006年末全國總人口已達13.14億人（不含我國的香港、澳門特別行政區和臺灣省），其中城鎮人口5.77億人，鄉村人口7.37億人。在我國經濟尚不發達的條件下，較好地解決民生問題，是世界所公認的既艱巨又復雜的任務。就業是民生之本，促進就業是安國之策、是構建社會主義和諧社會的基礎性工程、是國家管理的重要職責。自新中國成立以來，國家一直高度重視就業工作，總體上看解決得較好。進入新世紀以后，國家根據新的就業形勢和特點，明確提出并實施了積極的就業政策。在這一政策的引導下和國民經濟快速發展的帶動下，2002年至2006年全國共實現1900多萬下崗失業人員再就業，每年城鎮登記失業率控制在4.3%以內，“十五”期間新增城鎮就業崗位4318萬個、轉移農村勞動力4000萬人左右，2006年新增城鎮就業1184萬人。這些工作成果來之不易，既直接保證和改善了數以千萬計的勞動者的生活，又有力地維護了社會的穩定，為較大幅度地推進經濟結構調整和國有企業改革創造了空間。
但是，在當前及今后一個較長時期內，我國的就業形勢仍不容樂觀。據勞動和社會保障部測算，今后幾年城鎮勞動力的就業崗位缺口在1300萬左右。同時，我國正處于城市化進程較快的時期，有大量的農村勞動力需要轉移。在工作層面上，下崗失業人員等困難群體就業、國有企業政策性破產等歷史遺留問題還需要花大力氣才能解決，高校畢業生和退役軍人就業、農村勞動力轉移就業和失地農民就業等新的矛盾又逐步顯現出來。考慮到近期內我國還不具備實現社會充分就業的條件，2006年10月通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，到2020年實現社會就業比較充分的戰略目標。這一目標仍然是積極的、艱巨的，需要進一步加強就業促進工作。
立法是促進就業的重要手段。近年來，有許多全國人大代表提出議案，建議制訂或加快制訂就業促進法。2005年12月，全國人大常委會勞動法執法檢查組向常委會第十九次會議建議，加快制訂就業促進法。制訂就業促進法，可以起到以下三個方面的作用：一是總結完善實踐中行之有效的各項政策措施，使之制度化。二是解決現有措施中時限較短、范圍較窄、門檻較高等問題，建立促進就業的長效機制。2002年《中共中央、國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》、2005年《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》所規定的一系列扶持政策，其有效時間都是3年。三是規范就業服務和就業管理工作。目前在這方面還存在著市場管理不規范、職業教育和職業培訓工作相對滯后、就業服務和就業援助比較薄弱等問題。
二、就業促進法的基本內容
目前就業促進法草案主要規定了以下五個方面的內容：
一是明確國家促進就業的原則和方針，規定政府和有關社會組織在促進就業工作中的職責。草案規定，“國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業，逐步實現社會就業比較充分的目標。”同時規定，“國務院建立全國促進就業工作協調機制”，“省、自治區、直轄市人民政府根據促進就業工作的需要，建立促進就業工作協調機制”，國務院勞動保障部門具體負責全國的促進就業工作，縣級以上人民政府有關部門按照各自的職責分工開展促進就業的工作，工會、共青團、婦聯、殘聯以及其他社會組織協助政府開展促進就業工作。為了落實各級政府的工作職責，草案規定縣級以上人民政府把就業目標納入國民經濟和社會發展規劃，制定促進就業的中長期規劃和年度工作計劃，建立目標責任制度，對所屬有關部門和下級政府進行考核和監督，定期向本級人民代表大會及其常委會報告就業工作情況。
二是確定促進就業的支持政策。草案規定，縣級以上人民政府應當把擴大就業作為重要因素考慮，統籌協調產業政策與就業政策。國家實行有利于就業的財政政策、稅收政策、信貸政策，縣級以上人民政府在財政預算中安排適當的資金用于促進就業工作，對某些困難就業人員創辦的個體工商戶和吸納他們就業的企業依法給予稅收優惠，對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸等扶持。對國家的企業發展政策、經貿工作和縣級以上人民政府的投資管理工作，草案也提出了相應的要求。
三是規范勞動力市場秩序。草案規定，“縣級以上人民政府應當培育和完善統一、開放、競爭、有序的人才和勞動力市場，規范市場秩序，創造公平的就業環境，促進勞動者通過市場實現就業。”同時規定，建立健全市場信息服務體系，完善市場信息發布制度，建立失業預警制度、勞動力調查統計制度和就業登記、失業登記統計制度。草案還對職業中介機構進行了規范。
四是建立鼓勵職業教育和職業培訓的有關制度。草案規定，縣級以上人民政府制定并實施以就業為導向的職業能力開發計劃，縣級以上地方人民政府逐步推行勞動預備制度；國家建立促進就業的職業能力評價體系，對規定的職業實行職業資格證書制度；企業建立職工培訓制度，按照國家規定的比例提取職工教育經費。
五是設立公共就業服務機構，建立健全就業與再就業援助制度。草案規定，政府設立的公共就業服務機構為勞動者免費提供公共就業服務，并規定了具體的服務內容。草案要求各級人民政府建立健全就業與再就業援助制度，將就業援助與解決就業困難人員的生產生活結合起來，對其實行優先扶持和重點幫助。
三、關于就業促進法的若干立法問題
（一）關于就業促進法的定位。就業工作包括增加和開發就業崗位（或者從總體上，或者針對特定人群）、提升勞動者素質、開展就業服務和就業管理、反就業歧視等方面的內容。社會的就業人口總量主要是由其經濟規模、水平和結構等因素決定的，因此嚴格地說就業促進法也可以不包括就業服務和就業管理、反就業歧視等方面的內容。考慮到目前還沒有對就業各個方面的內容進行分別立法的要求，目前就業促進法對就業所有方面的內容都進行了規定，不失為一種較為實際的選擇。
（二）關于勞動力市場的名稱。在市場經濟的概念體系中，勞動力既包括體力勞動者，也包括腦力勞動者，它和生產資料、資本、技術等并列，都屬于生產要素的范疇。與勞動力相對應的市場，一般通稱為勞動力市場。在企業管理層面上，勞動力又稱作人力資源，與其相對應的市場，也有稱作人力資源市場的。我國的勞動者管理體制分為人事和勞動兩個體系，由勞動保障部門管理的勞動者是一個小概念，主要是體力勞動者。在這種體制下，目前分設有由人事部門管理的“人才市場”和由勞動保障部門管理的“勞動力市場”，因此又有人才市場和勞動力市場、人才和勞動力市場等名稱。在就業促進法采用哪一個名稱，是立法工作中有較多爭議的問題。從實際的需要看，體力勞動者的就業和腦力勞動者的就業都需要促進，都需要加強就業服務和就業管理，都需要加大政策扶持力度，不能因為名稱問題影響整個就業工作；從發展的需要看，應當縮小乃至取消對腦力勞動者和體力勞動者的制度差別，不能因為名稱問題以法律的形式固化這種差別；從立法工作的需要看，市場的統一并不要求管理的統一，采用統一的市場名稱不需要調整人事和勞動兩個部門的職能。因此，對名稱的選擇問題需要做更深入的研究予以解決。
（三）關于增強和保證就業促進法的法律效力。吳邦國委員長在十屆全國人大第二次會議上指出，本屆人大的立法工作要突出一個重點，就是提高立法質量。就業促進法的效力如何，體現在它實施后對就業促進的實際效果。而促進就業工作，除了要依照法律的要求進行外，其實際力度如何還在很大程度上取決于根據每年的具體情況制訂的政策措施和工作安排，對這些政策措施和工作安排又不能在法律中做出十分具體的要求。因此為保證法律的效力，在法律中可以規定清楚的要盡量規定清楚，同時還要做好法律、條例等的銜接，根據法律的要求及時配套出臺相應的實施辦法。
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