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我國有13多億人口，是世界上人口和勞動力最多的國家。我國的就業問題不同于發達國家，他們主要面臨青年勞動力的就業問題；也不同于其他轉軌國家，他們主要面臨轉軌帶來的結構性失業和再就業問題；還不同于其他發展中國家，他們主要面臨農村勞動力的轉移就業問題。我國就業所面臨的轉軌就業、青年就業和農村轉移就業同時出現、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業問題之復雜，就業工作任務之艱巨，是世界任何國家都未有過的。
一、我國就業的現狀和問題
1.改革開放以來，我國就業取得了巨大的成就。
——我國就業總量伴隨經濟增長而持續增加，城鄉就業規模不斷擴大。2005年，我國城鄉從業人員達到7.6億人，比1990年增加了1.1億人，平均每年增加740萬人。城鎮登記失業率為4.2%。
——與經濟結構調整相適應，就業結構不斷優化。在就業的產業結構上，1997年我國非農產業從業人員第一次超過農業。在就業的城鄉結構上，隨著取消對農村勞動力流動的限制，人口城市化步伐明顯加快，城鎮就業比重逐年提高。此外，隨著非公有經濟的迅速發展，其在國民經濟總量中的份額不斷提高，已成為新增就業的主渠道。
——建立市場導向的就業機制，發展完善公共就業服務體系。與市場經濟發展相適應，1998年6月，中央在10號文中提出了“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的新時期就業方針，明確建立市場導向的就業機制。與此同時，政府公共就業服務能力不斷提高，建立了10萬個以社區為平臺的下崗失業人員服務體系，公共就業服務體系正向制度化、專業化、社會化方向邁進。
——建立積極的就業政策體系，成功解決了體制轉軌和結構調整中下崗失業人員的再就業問題。2002年9月，在廣泛借鑒世界各國經驗和總結我國各地成功做法的基礎上，黨中央、國務院召開全國再就業工作會議，頒布了《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，制定了具有我國特色的積極的就業政策體系。2005年底，在總結3年實踐的基礎上，國務院制定了《關于進一步加強就業再就業工作的通知》，使原定的政策得到“延續、擴展、調整和充實”，使我國積極的就業政策進一步完善。2003年至2006年，通過大力實施積極的就業政策，我國就業再就業工作取得世人矚目的進展，成功地解決了經濟結構調整中下崗失業人員的再就業問題。
——職業培訓事業不斷發展，勞動者素質有所提高。通過加大職業培訓工作力度，強化職業資格證書制度的實施，技能勞動者的素質結構得到了改善，帶來了全社會勞動生產率的提高，推進了人力資源開發和資源替代戰略的實現。2.我國將長期面臨嚴峻的就業形勢。
一是勞動力供大于求的基本格局長期存在。我國人口與勞動力資源十分豐富，勞動力供大于求的狀況將長期存在。
二是就業的結構性矛盾越來越突出。就業的結構性矛盾在不同時期的表現不同，當前主要表現為勞動者素質的不適應和第三產業就業人數偏低兩個方面。
三是新成長勞動力、農村富余勞動力、下崗失業人員“三碰頭”導致就業矛盾更加突出。
因此，面對嚴峻的就業形勢和巨大的就業壓力，要實現社會就業比較充分的目標，就必須進一步加大就業工作力度，特別是需要通過法制化手段建立促進就業的長效機制。
二、就業促進立法是建立就業長效機制的必然選擇
1.政府促進就業和治理失業已成為國際社會的共識，立法成為世界各國促進就業最普遍最重要的手段。
目前，國際社會對政府必須承擔促進就業和治理失業的主要責任已形成共識，促進就業普遍成為各國政府施政綱領的重要內容，甚至成為政黨競選的重要砝碼。立法已成為世界各國促進就業最普遍最重要的手段。當然，立法模式根據各國法律體系和立法傳統也是有所不同的。
2.我國憲法、勞動法已有就業促進的法律規定，但解決如此艱巨而復雜的就業問題需要專門立法。
就業促進的法律目前主要包含在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》中。為解決我國長期、艱巨而復雜的就業問題，不僅需要有綜合性法律的原則性要求，而且需要專門的有具體規定的就業促進立法，將實踐中證明行之有效的促進就業政策上升為法律規范，將促進就業措施明確為法律上的職責；按照“全面推行依法行政，努力建設法治政府”的目標，明確政府在促進就業中的重要職責，使政府工作不越位、不缺位、不錯位；促進就業涉及的主體非常廣泛，就業促進立法必須采取綜合性的、高位階的立法模式，專門的《就業促進法》則是最好的選擇。
3.我國積極就業政策的實踐和促進就業工作機制的形成，為就業促進立法創造了條件。
2002年，黨中央、國務院下發《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，實施了稅費減免、小額擔保貸款、社保（社會保險）補貼、崗位補貼、主輔分離（企業主業和輔業分離）、免費就業服務和職業培訓等扶持政策，初步形成了有中國特色的積極的就業政策框架。2005年，國務院下發了《關于進一步加強就業再就業工作的通知》，對原有的政策進一步延續、擴展、調整和充實，圍繞經濟發展開發就業崗位，實現經濟增長與擴大就業的良性互動；強化政策扶持，促進就業再就業；改進就業服務，強化職業培訓；規范就業管理，加強失業調控；完善社會保障制度，建立與促進就業的聯動機制這五個主題，提出一系列鼓勵辦法和扶持措施。同時，總結吸收各地成功實踐經驗，進一步增強政策措施的針對性和有效性，充實完善我國積極的就業政策。
三、對就業立法的幾點建議
借鑒世界各國就業立法，結合我國國情，立法要堅持以下原則：一是擴大就業的原則。把擴大就業作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟發展和擴大就業的良性互動；二是市場就業的原則。深化勞動就業制度改革，完善市場導向的就業機制，保證勞動者擇業自主權和用人單位用人自主權；三是平等就業的原則。禁止就業歧視，為勞動者提供公平的就業機會；四是統籌就業的原則。統籌做好城鎮新增勞動力就業、農村富余勞動力轉移就業、下崗失業人員再就業工作，逐步形成城鄉統一的勞動力市場。實現這些原則，要明確政府促進就業的職責，完善市場導向的就業機制，形成促進就業的工作制度和體系。
1.明確政府促進就業的職責，強化政府促進就業的責任。
——政府應采取能夠擴大就業的經濟發展方式，實施有利于擴大就業的經濟發展戰略。將擴大就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟增長與擴大就業的良性互動。
——政府應實行失業調控，努力保持就業局勢穩定。失業調控是政府解決失業問題的重要手段，目的是把失業率控制在經濟社會發展可以承受的范圍，包括四個方面的內容：一是建立勞動力調查統計制度和就業登記、失業登記統計制度，全面準確了解失業情況，更好地開展有針對性的就業服務。二是建立就業和失業的評估制度。三是建立失業預警制度。四是完善失業保險制度，使失業保險在促進失業人員再就業和減少失業方面發揮更加積極的作用。
——政府應形成統一領導、分工協作的工作機制。制定落實就業政策需要政府各部門的密切協作，各司其職，共同推進。應通過立法確立全國促進就業工作的協調機制，加強各部門的協調配合，共同做好促進就業工作。
——政府應完善公共財政投入制度。國家應完善公共財政制度，各級政府要在財政預算中安排適當比例的資金用于促進就業工作。同時，國家實行有利于促進就業的財政政策、稅收政策、信貸政策，鼓勵企業增加就業崗位，扶持失業人員就業，鼓勵勞動者自主創業，實現創業帶動就業的良性循環。
對政府上述職責的履行，應建立責任報告和責任追究制度。政府要接受人大的監督，定期報告就業形勢及就業目標的完成情況；政府機關要建立問責制度，明確責任主體和責任承擔方式，以保證就業目標的真正落實。
2.完善市場導向就業機制，建立統一的勞動力市場。
在市場經濟條件下，勞動力資源的配置主要通過勞動力市場來實現，促進就業也要在勞動力市場這一平臺上來完成。要徹底改變目前由于地域、身份、行業、部門的原因造成的勞動力市場的分割狀態，建立統一、開放、競爭、有序并充滿活力的勞動力市場，促進勞動力按照市場的需要充分自由流動，實現最佳配置。因為勞動力流動帶來的結構配置變化和創新，是我國經濟增長的動力源泉之一。建立統一勞動力市場要求統籌城鄉就業，統籌做好城鎮新增勞動力就業、下崗失業人員再就業、農村富余勞動力轉移就業工作，保障農村勞動者的平等就業權。
3.建立面向全體勞動者的促進就業制度，形成促進就業的工作體系。
——建立城鄉統一的公共就業服務制度和體系。鑒于公共就業服務在為社會就業特別是弱勢群體服務中發揮的重要作用，需要通過法律明確國家發展公共就業服務事業，完善公共就業服務制度，建立健全公共就業服務體系，提高公共就業服務的質量和效率，并明確公共就業服務機構對就業困難人員實施就業援助和服務的內容。
——建立面向所有勞動者的職業培訓、職業資格證書制度和體系。需要通過法律明確國家建立職業培訓制度，通過職業培訓使勞動者素質適應勞動力市場的需求。同時，建立職業能力評價體系，對規定的職業實行職業資格證書制度。
——建立困難群體就業援助制度。困難群體的就業援助包括：政府投資開發的公益性崗位，應當優先安排就業困難人員，并給予相應補貼；采取特別扶助措施促進殘疾人就業；對因資源枯竭或者經濟結構調整等原因造成就業困難人員集中的地區，采取特殊的扶持和幫助措施；通過稅費減免以及給予社會保險或崗位補貼等，鼓勵用人單位更多吸納就業困難人員。 |