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目前，就業(yè)促進法已經(jīng)被列入2007年全國人大常委會的立法規(guī)劃。2月28日，全國人大常委會委員長會議決定，將就業(yè)促進法草案向社會全文公布，廣泛征求各方面的意見。
就業(yè)促進法草案明確了各級政府在就業(yè)過程中應(yīng)該擔負的各項責任。草案規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度。縣級以上人民政府應(yīng)當完善公共就業(yè)服務(wù)制度，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率……
有專家指出，就業(yè)促進法草案明確政府在就業(yè)中承擔的責任，具有重要意義。
政府在促進就業(yè)中承擔怎樣的責任？在就業(yè)促進法立法過程中，有些什么原則是應(yīng)該遵守的？黎建飛教授的文章給我們提供了一些有益的觀點。――編者
政府促進就業(yè)是保障勞動者就業(yè)權(quán)的內(nèi)在要求
我國是一個勞動力資源大國，就業(yè)問題十分突出。
勞動就業(yè)是有勞動能力的人通過一定方式與生產(chǎn)資料相結(jié)合，實現(xiàn)勞動過程，獲得勞動報酬或經(jīng)營收入的活動。
從就業(yè)制度角度而言，其實質(zhì)是勞動力與生產(chǎn)資料相結(jié)合，使勞動過程得以實現(xiàn)，生產(chǎn)出社會所需要的產(chǎn)品，推動社會的進步和發(fā)展。從勞動者的權(quán)利角度而言，勞動者依法享有的勞動權(quán)，只有通過勞動就業(yè)才能實現(xiàn)。
在就業(yè)之前，勞動權(quán)利處于一種虛置狀況；通過就業(yè)，勞動權(quán)才成為現(xiàn)實。勞動就業(yè)的社會功能導(dǎo)致了一個社會的經(jīng)濟繁榮，社會穩(wěn)定在很大程度上取決于良好的就業(yè)狀態(tài)，也決定了政府在就業(yè)問題上負有重大責任。
就業(yè)促進是國家采取的幫助公民實現(xiàn)勞動就業(yè)的一系列措施的總稱。現(xiàn)代社會中幾乎各國的經(jīng)濟政策都致力于解決就業(yè)問題。減少失業(yè)、促進就業(yè)是世界各國共同努力的目標。各國政府在就業(yè)促進中的責任包括：盡力降低社會的失業(yè)率，盡量達到充分就業(yè)；通過監(jiān)督與干預(yù)，建立公平競爭的就業(yè)環(huán)境；扶助特殊社會群體就業(yè)，對失業(yè)者給予救濟；建立公共就業(yè)介紹體制，為社會成員免費提供有效的就業(yè)服務(wù)。
在國際勞工組織1964年通過的關(guān)于就業(yè)政策的公約和建議書中，明確指出：“每一個會員國都應(yīng)當為了鼓勵經(jīng)濟增長和發(fā)展、提高生活水平、滿足對勞動力的需求以及克服失業(yè)與就業(yè)不足而宣布和執(zhí)行一項積極的政策，促進充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)，并把它作為一個重大的奮斗目標。”
美國把充分就業(yè)作為政府對宏觀經(jīng)濟干預(yù)和調(diào)節(jié)的目標。該國的《就業(yè)法》規(guī)定政府要對控制社會就業(yè)承擔責任，爭取達到最大的就業(yè)。該國《就業(yè)法》也規(guī)定，國家有責任保持高水平的就業(yè)、生產(chǎn)和貿(mào)易能力。1978年，《充分就業(yè)與平衡發(fā)展法案》，要求為所有的求職者提供就業(yè)的可能性。美國還建立了失業(yè)率和膨脹率期望指標體系，作為制定政策的參考。
德國首先通過法律和政策對解雇進行嚴格的限制。在1969年8月25日頒發(fā)的《解雇保護法》中，“一般解雇保護”包括了“無正當理由解雇”和“更改性解雇”，如雇員認為解雇不具備正當理由，可在解雇后一周內(nèi)向企業(yè)委員會提出異議。如企業(yè)委員會認為異議有理，則應(yīng)努力與雇主協(xié)商。根據(jù)雇員和雇主的要求，企業(yè)委員會可就異議向他們發(fā)表書面意見。雇員也可在解雇后三周之內(nèi)向勞動法院提起訴訟，請求法院確認這一解雇無效。其次，資金保障也是德國政府就業(yè)促進政策的體現(xiàn)。該國法律規(guī)定在政府預(yù)算中，撥付專款用于職業(yè)介紹和咨詢、創(chuàng)造工作崗位、職業(yè)培訓(xùn)過程中失業(yè)者的補貼等。
在我國，政府促進就業(yè)不僅是保障勞動者就業(yè)權(quán)實現(xiàn)的內(nèi)在要求，也是國家保障公民生存權(quán)的重要舉措。
我國《勞動法》對促進就業(yè)作了專章的規(guī)定。我國政府促進就業(yè)的措施主要有：1．通過促進經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴大就業(yè)機會。2．采取措施鼓勵企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體在法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)興辦產(chǎn)業(yè)或者拓展經(jīng)營，增加就業(yè)。3．支持勞動者自愿組織起來就業(yè)和從事個體經(jīng)營實現(xiàn)就業(yè)。4．建立和完善勞動就業(yè)的服務(wù)體系。
政府的就業(yè)促進責任應(yīng)當以法律的形式加以確定，因為就業(yè)促進需要采取長期有效的、相對穩(wěn)定的制度保障。在《就業(yè)促進法》中，應(yīng)當借鑒國外的經(jīng)驗和相關(guān)的國際公約，明確規(guī)定各級政府有促進就業(yè)并確保就業(yè)增長的責任與義務(wù)，并將這一指標作為國家立法機關(guān)監(jiān)督與考核行政機關(guān)效能的重要指標。在經(jīng)濟指標增長的同時，應(yīng)當要求創(chuàng)造就業(yè)崗位和勞動者就業(yè)的指標增長。
促進就業(yè)過程中應(yīng)該遵循哪些法律原則
1.禁止就業(yè)歧視，保障平等就業(yè)
要幫助盡可能多的社會成員就業(yè)，就必須禁止就業(yè)歧視，保障全體社會成員都能平等就業(yè)。因為就業(yè)歧視是一種就業(yè)障礙，對就業(yè)產(chǎn)生不良的消極影響，人為地加劇失業(yè)。就業(yè)歧視使一部分人喪失工作機會，以致被剝奪工作權(quán)利、生活權(quán)利。對此，作為社會管理者的政府，必須從全社會利益出發(fā)，制定出有效的政策規(guī)范，維護就業(yè)平等。
就社會成員而言，公平的就業(yè)機會包括得到職業(yè)培訓(xùn)的機會、得到就業(yè)的機會以及獲得平等的就業(yè)條件。在就業(yè)過程中，能夠得到職業(yè)指導(dǎo)和分配工作的服務(wù)；有機會按照自己的選擇得到培訓(xùn)和就業(yè)；根據(jù)個人的特點、經(jīng)驗、能力和勤奮程度得到晉升；就職期限的保障；同工同酬；勞動條件，包括工作時間、休息時間、工資照發(fā)的年假、職業(yè)安全和衛(wèi)生措施以及同就業(yè)相聯(lián)系的社會保障措施、各種福利和津貼。
因此，就業(yè)平等是開放性的全方位的平等。以勞動報酬為例，一個人雖然找到了工作，但在該項工作中得到的勞動報酬卻低于同崗位的其他人，則其就業(yè)仍然是不平等的或者說是被歧視的。
這種不平等更多地表現(xiàn)在勞動力市場中的弱者、供給過剩的勞動類別中，如大學生就業(yè)中的“零工資”現(xiàn)象、用人單位利用試用期條款實現(xiàn)差別工資等。
對此，政府應(yīng)當制定相關(guān)的政策、政府的職能部門也應(yīng)當有效地行使勞動監(jiān)察的權(quán)力，制止和杜絕這些現(xiàn)象的存在。
非法用工是對平等就業(yè)原則的另一種侵害。非法用工包括非法存在的企業(yè)、地下職業(yè)的用工，也包括利用欺騙手段招用勞動者、規(guī)避法律標準使用勞動者等。
非法用工者一方面通過規(guī)避政府的監(jiān)管降低勞動成本，構(gòu)成對社會利益的侵害；另一方面是隨意克扣勞動者的工資，降低勞動場所的安全衛(wèi)生條件，構(gòu)成對勞動者合法權(quán)益的侵害。
更有甚者，某些用人單位甚至讓勞動者進行制假等生產(chǎn)，從而觸犯了刑法。就勞動力而言，非法用工影響了合法企業(yè)的生產(chǎn)和雇傭，對社會成員的平等就業(yè)造成不良影響。
因此，政府職能部門應(yīng)當加大對非法用工行為的處罰，維護平等就業(yè)的社會環(huán)境。
《就業(yè)促進法》應(yīng)當對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、平等就業(yè)、平衡就業(yè)、特殊人員就業(yè)等問題有明確而具體的規(guī)定，應(yīng)當用具有震懾力的法律責任和嚴厲的處罰手段來制裁就業(yè)歧視，進而打破勞動力市場的分割，創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，實現(xiàn)和維護全國勞動力市場的一體化。
2.扶助特殊社會群體，保障“弱勢群體”就業(yè)權(quán)益
在就業(yè)中，非因個人主觀原因處于不利者包括文化、技能條件較差者；婦女；從學校畢業(yè)后尚無工作經(jīng)歷和技能的青年；中老年無技能者；殘疾人等。這些群體是政府扶助的重點對象，尤其是殘疾人是各個國家和社會持久扶助的就業(yè)對象。
各國政府為了幫助本國或本地區(qū)最困難的失業(yè)人群，針對他們的具體情況，制定有關(guān)措施，進行了各方面的扶助。在堅持勞動就業(yè)權(quán)利人人平等的前提下，對特殊群體的勞動者就業(yè)實行就業(yè)保障政策；在堅持勞動就業(yè)市場原則的基礎(chǔ)上，對少數(shù)的勞動者就業(yè)群體實行政策性保護。
政府的保障措施有：
1.安置就業(yè)，即政府要求用人單位安置就業(yè)困難人員，承擔社會責任。如依據(jù)《殘疾人保障法》的有關(guān)規(guī)定，對于國家分配的高等學校、中等專業(yè)學校、技工學校的殘疾畢業(yè)生，有關(guān)單位不得因其殘疾而拒絕接收；拒絕接收的，當事人可以要求有關(guān)部門處理，有關(guān)部門應(yīng)當責令該單位接收。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)經(jīng)濟組織，要按照有關(guān)規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)。
2.優(yōu)先錄用，即在同等條件下，對特殊就業(yè)群體實行優(yōu)先招聘。如民族自治地方的用人單位在招收人員時，要優(yōu)先招收少數(shù)民族人員。
3.集中就業(yè)，即為特殊就業(yè)群體建立專門企業(yè)，讓其集中在專門企業(yè)內(nèi)就業(yè)。
4.政策優(yōu)惠，即在政策上給特殊群體就業(yè)者以優(yōu)惠。如“4050”人員從事靈活就業(yè)的，可申請社會保險補貼，經(jīng)復(fù)核后將補貼資金直接支付給本人。
《就業(yè)促進法》應(yīng)當繼續(xù)奉行保護弱勢勞動者就業(yè)的原則，將行之有效的“按比例就業(yè)”等措施用于女性就業(yè)、初次就業(yè)等特殊群體，對于利用勞動力市場供大于求的現(xiàn)實而在法律之外另設(shè)就業(yè)條件的用人單位應(yīng)追究其經(jīng)濟和行政責任。
3.開展就業(yè)服務(wù)，無償提供職業(yè)介紹
就業(yè)服務(wù)是指政府職能部門對于求職人員提供各項幫助和服務(wù)。在我國勞動力資源嚴重供過于求的情況下，搞好就業(yè)服務(wù)是保障社會成員充分就業(yè)的重要條件。
就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、生產(chǎn)自救、失業(yè)救濟等項內(nèi)容，是各級人民政府幫助勞動者在市場就業(yè)中實現(xiàn)平等競爭的重要手段。
就業(yè)服務(wù)主要包括：（1）為勞動供求雙方相互選擇，實現(xiàn)就業(yè)而提供的各類職業(yè)介紹服務(wù)。辦好職業(yè)介紹機構(gòu)，形成全國職業(yè)介紹體系，為勞動力供求雙方提供服務(wù)。（2）為提高勞動者職業(yè)技術(shù)和就業(yè)能力的多層次、多形式的就業(yè)訓(xùn)練和轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練服務(wù)。辦好就業(yè)訓(xùn)練中心和各種職業(yè)訓(xùn)練班，開展職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者素質(zhì)，增加自身就業(yè)儲備，擴大就業(yè)機會。（3）為保障失業(yè)者基本生活和幫助其再就業(yè)的失業(yè)保險服務(wù)。建立和完善失業(yè)保險金制度，為失業(yè)人員提供必要的社會救濟。（4）組織勞動者開展生產(chǎn)自救和創(chuàng)業(yè)的勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)。管好、用好就業(yè)經(jīng)費，促進集體經(jīng)濟和培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展。
開展職業(yè)介紹是對求職者的有力幫助，也是培育和發(fā)展勞動力市場體制的具體手段。在政府職能部門舉辦的職業(yè)介紹中，要特別強調(diào)它的服務(wù)性和無償性。前者要求它要為勞動者個人擇業(yè)和用人單位擇員服務(wù)，特別要為勞動者個人擇業(yè)服務(wù)。后者明確政府的職業(yè)介紹工作應(yīng)當是不收費的，職業(yè)介紹所應(yīng)當是非營利性的織織。
在國際勞工組織通過的第一批公約中就有關(guān)于職業(yè)介紹的內(nèi)容。1919年，國際勞工組織只支持政府開辦的公共職業(yè)介紹所，對于收費的私營職業(yè)介紹所采取限制和禁止的態(tài)度。其理論基礎(chǔ)就是勞動力不是商品，不應(yīng)將為勞動者介紹工作作為商業(yè)行為從中牟利。同時，職業(yè)介紹工作的必要開支應(yīng)納入政府的經(jīng)費預(yù)算予以解決。
《就業(yè)促進法》不僅應(yīng)當明確職能部門的職業(yè)介紹是無償?shù)模�應(yīng)當規(guī)定逐步取締經(jīng)營性的職業(yè)介紹機構(gòu)，對暫時保留的這類機構(gòu)也應(yīng)當進行嚴格的管制。
在日本，經(jīng)營性職業(yè)介紹所只限于為藝術(shù)家、音樂家之類的人服務(wù)；英國對所有私營職業(yè)介紹所由就業(yè)大臣進行專門管制，并由地方政府對其業(yè)務(wù)進行審批、監(jiān)督和檢查。
4.提供資金支持，促進失業(yè)者就業(yè)
政府應(yīng)當制定全面、系統(tǒng)的積極就業(yè)政策，對失業(yè)人員再就業(yè)提供財政和資金支持。
我國目前已有的措施包括：稅費減免，包括對自謀職業(yè)的下崗失業(yè)人員、吸納下崗失業(yè)人員的服務(wù)型企業(yè)和國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余職工給予不同稅費減免照顧；信貸補貼政策，對自謀職業(yè)的下崗失業(yè)人員申請小額貸款，由財政提供擔保與貼息;社會保險補貼和崗位補貼政策，包括對吸納下崗失業(yè)人員的服務(wù)型企業(yè)給予社會保險補貼，對公益性崗位安置的大齡就業(yè)困難對象給予社會保險補貼和崗位補貼;職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼政策，即對下崗失業(yè)人員進行免費職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹。
目前，政府應(yīng)當加大相應(yīng)的財政投入，把增加就業(yè)崗位擺到經(jīng)濟增長同等重要的位置。《就業(yè)促進法》應(yīng)當以現(xiàn)行促進就業(yè)的政策為立法基礎(chǔ)，充分考慮我國國情，明確政府加大財政投入的具體指標，在國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定增長的同時促進就業(yè)較快增長，讓社會成員在就業(yè)中分享社會發(fā)展的成果。(作者：黎建飛 中國人民大學法學院教授,中國勞動法研究會常務(wù)理事) |