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河北赤城縣境內流向密云水庫的黑河。 新華社記者 楊世堯/攝 |
從北京、天津兩市開車出去，只需兩個小時，就能走到一些國家重點扶持的貧困縣。長期以來，京津兩大核心城市與周邊地區在發展上相互脫節，彼此間的空間聯系松散、薄弱。周邊中小城市特色不突出，產業承接能力不強，使得這一地區產業梯度落差過大，甚至形成“產業懸崖”。
先進的特大城市、落后的腹地，是京津冀都市圈整體布局必須解決的重大問題之一。國家發改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃編制。據了解，《京津冀都市圈區域規劃》已經上報國務院，有望年內出臺。可以預見的是，這個新都市圈的崛起，將對提升國家競爭力產生震撼性的影響。
“環京津貧困帶”與京津郊縣的發展差距正在拉大。業內人士建議，將這一區域納入下一個十年國家扶貧戰略，實施連片開發，比照中西部地區給予政策支持，并建立生態補償機制。
“翻過一座山，工資翻三番”
有“北京南大門”之稱的保定市，其下轄的淶水縣與北京房山區相連，這個縣的義合莊村，2009年人均收入只有1200元，而與之接壤的房山區土堤村卻達到了8000多元，相差近7倍。
幾年前，亞洲開發銀行調研發現，在河北省環繞京津的區域有24個貧困縣、200多萬貧困人口，集中連片，與西部地區最貧困的“三西地區”相比，處在同一發展水平，有的指標甚至更低，亞洲開發銀行為此提出了“環京津貧困帶”的概念。
經過多年的扶貧開發，“環京津貧困帶”盡管有近百萬貧困人口實現了脫貧，但與相鄰的京津郊縣相比，生態環境、基礎條件、人均純收入等差距卻越拉越大，相對貧困問題愈加突出。
《經濟參考報》記者近日在“環京津貧困帶”采訪，出了北京延慶就到了河北省赤城縣，赤城縣共有21所初中和3所高中，據了解，只要某個教師拿下高級職稱，便會活動調往北京，用他們的話說，“翻過一座山，工資翻三番”，據赤城縣扶貧辦介紹，幾年來，赤城縣有一大批教師外流。
同樣的荒山造林，北京與河北的補償標準相差數十倍。在北京，給予農民的生態補助金是每畝1000元-3000元，而河北每畝只有50元的補助。因為錢太少，河北省環京津的一些縣只能買些小樹苗，成活率不高，一般得補植三次才能保證成活，而補種補植是沒有補助的。長期的資金匱乏，致使生態環境的改善舉步維艱。
《經濟參考報》記者從河北省扶貧辦得到一組數據，2009年，環京津貧困地區的24縣的農民人均收入、人均G
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P、縣均地方財政收入僅為京津遠郊區縣的1/3、1/4和1/10。在不少縣，“戶里窮、村里空、鄉鎮背著大窟窿；行路難、吃水難、脫貧致富難上難”是真實的寫照。
多重因素疊加導致“持續貧困”
《經濟參考報》記者采訪中了解到，造成這個地區持續貧困的原因涉及自然條件、歷史、經濟和社會環境等多個因素。長期以來，形成了“國家要生態、地方要財政，農民要致富”的態勢，這三方面的需求不一致，關系不協調。
一是犧牲經濟保護生態。“環京津貧困帶”地處京津的上風上水，擔負著減少風沙、提供清潔水源的責任。為此，政府不斷加大對這一地區資源開發和工農業生產的限制。為保護官廳和密云水庫的水質不受污染，僅張家口市先后關停了上千家企業，以致“皮都”易幟，紡織工業不存。而且，近年來實施的“京津風沙源治理工程”，要求區域內大范圍的封山育林，當地農民賴以增收的畜牧業嚴重滑坡。
“以赤城縣為例，在生態工程實施前，畜牧業是全縣的主導產業，畜存欄量達100多萬只，現在畜存欄量不足20萬只。”赤城縣扶貧辦主任李貴忠說。
二是扶貧開發和生態建設自成體系，扶貧資金“撒了胡椒面”。多年來，區域的扶貧開發工作由各級扶貧辦負責，生態環境建設或者由各級政府所屬專門的項目辦公室負責，或者由各級農業、林業、水利、環保等部門負責。這種封閉的部門分割的管理體制，使得區域的扶貧開發工作和生態建設工作不能統籌考慮，眾多政策措施擰不成“一股繩”。
按照中央和省里的要求，扶貧資金要到村到戶，緊緊瞄準貧困群體。張家口扶貧辦反映，“每戶2000-5000元的周轉資金很難培植起增收產業，往往將扶持發展資金平均分配到貧困戶，成為生活救濟資金。扶貧資金撒‘胡椒面’式的分散投入，沒有解決制約發展的關鍵性問題。”
三是自然條件惡劣和人口受教育程度低。“環京津貧困帶”的生態環境十分脆弱，極易遭受人為破壞并且難以得到恢復。“環京津貧困帶”不僅土壤風蝕沙化嚴重，水土流失情況也很嚴重。有統計顯示，在環京津貧困帶，適應人類合理開發利用的土地不足總土地面積的30%。此外，由于貧困人口受教育程度低，接受再教育能力有限，加上信息不靈，群眾思想比較保守，對新事物、新技術接受能力差，阻礙了脫貧致富步伐。
把“環京津貧困帶”開發納入國家戰略
對于如何解決環京津貧困問題，河北省社科院研究員、重點學科首席專家王彥坤等一些專家建議，應將這一區域納入國家戰略，給予政策扶持，并建立生態補償機制。
一是國家在制定下一個十年扶貧開發規劃時，把“環京津貧困帶”開發上升為國家扶貧戰略，建立生態經濟特殊示范區。建議國務院扶貧辦將河北省2011-2020年“環首都生態富民行動計劃”列為國家成方連片發展和生態補償傾斜支持的范圍。研究制定《環京津貧困地區發展規劃》，設立環京津貧困帶發展專項資金，并加大轉移支付力度。
二是比照中西部地區給予其政策支持，構建“大扶貧”格局。建議對環京津貧困帶的24個縣參照西部大開發政策，制定特殊的戰略措施和優惠政策，加大轉移支付力度，減少乃至取消各類專款的地方配套比例。
多年的扶貧實踐證明，集中連片的貧困問題單靠專業扶貧難以從根本上解決。為此，需構建起“大扶貧”格局，搭建起行業扶貧、專業扶貧和社會扶貧發揮合力的集聚“平臺”。
三是建立起多元有序的生態補償機制。京津兩地應采取合理補償的方式對環京津市縣給予“反哺”，建立合理的市場化水資源配置機制。按照“誰治理誰受益，誰使用誰付費”的原則，著手研究包括水資源使用權損失補償、限制傳統工業發展權益損失補償、生態工程管護費用補償等在內的一系列生態補償機制。
此外，加快京津與冀之間的市場對接、產業融合，優先向環京津貧困地區實施產業轉移。協調京津與環京津貧困帶建立定點幫扶機制。積極探索建立京津冀“雙贏”或“多贏”的區域間協作發展機制，充分吸納京津周邊貧困地區的勞動力，將支持周邊貧困地區的發展作為京津可持續發展的戰略舉措，建立長效的支持機制。
門檻偏高 對接不暢
承德蔬菜難進北京超市
專家認為，農業合作有望成為京津冀統籌發展的一個突破口
農超對接不暢，“小姐身子丫鬟命”
承德市農牧局農業科負責人姜澤德表示，承德外輸蔬菜大部分供應北京，但銷售渠道主要是對北京的批發市場，而進不了超市，效益上差幾倍。
“這樣的西蘭花，在北京超市一斤賣5塊多，我交給北京新發地批發商也就1塊多，價格差得懸殊。”在承德市承德縣的一處特菜大棚區，承德民豐農業發展有限公司負責人張國民告訴《經濟參考報》記者。
張國民目前種植了1000多畝蔬菜，包括蘆筍、西蘭花等。張國民說，蔬菜進北京超市比較難，一方面缺少龍頭加工企業推介和包裝，另外一個品種動輒幾萬元的上架費、攤位費等，實在難以承受。再有，由于交通限制，運菜車只能夜間進入北京市城區。一次供應三五百噸的蔬菜，超市不可能老是夜間派專人收貨。
在灤平縣大屯鄉小城子村的蔬菜基地，承德中瀚有機食品公司技術總監張萬革說，他們的部分蔬菜品種已經取得有機蔬菜認證，但目前主要還是銷往北京的新發地蔬菜批發市場，就好比是“小姐身子丫鬟命”。北京超市的準入門檻普遍偏高，不要說普通農戶，就是他們這樣有一定規模的蔬菜種植公司也覺得收費偏高，在與超市接洽中明顯處于弱勢。
進入北京市場的多為無商標的毛菜
承德市農牧局總農藝師孟昭云說，承德作為距北京車程最短的蔬菜供應地之一，產業優勢還尚未完全發揮，農超銜接難度大背后一個重要因素是缺少農產品龍頭加工企業。
灤平縣農牧局蔬菜站負責人李民認為，當地發展3萬多畝日光溫室，6萬多畝陸地菜，98%進入北京集貿市場，因為沒有龍頭企業，絕大部分是無商標、包裝簡易的毛菜。
借助北京在后奧運時代加速“退二進三”的產業轉移，承德各區縣近年來普遍著力引進農產品深加工企業。但據多名基層農牧工作者反映，在引入北京加工企業的具體操作中遇到一些潛在困境，如北京外遷企業往往要價過高，一些企業往往在開工前還提出由地方政府提供一筆巨額啟動資金，從幾百萬元到上千萬元不等，有的還提出要享受地方政府無權滿足的稅收減免政策，讓當地政府吃不消。
承德市農牧局總農藝師孟昭云、承德縣農牧局副總工劉春生等建議，北京市在引導農產品企業外遷的過程中，應考慮給作為北京水源地的承德貧困地區一定的傾斜和扶持，這樣既可就近保證食品安全，也能促進欠發達地區的農業發展。
曾主持“京承農業合作與發展課題組”的北京農學院馬同斌教授認為，承德作為北京的主要水源地和生態防護區之一，北京市有責任在產業轉移、農超對接等方面進一步給承德較為系統的扶持與優惠。目前，承德的初級農產品進入北京不成問題，主要是農超對接不暢，需要北京市農委、商業局等多個部門給予承德更多的配合支持，關鍵在于如何建立優惠減免的協商平臺和常態機制。
馬同斌建議，首先，北京的不少大型連鎖超市都在尋求農產品供應基地，目前仍處于磨合洗牌階段。承德的地理位置、自然條件都具有一定的優勢，應主動抓住機遇，主動接洽。其次，兩地農業、質檢等部門可加強已有合作，加快把承德農業投入品、生產、加工、配送等各個環節，全部納入首都食品安全監控系統，建立完整的區域商品質量監控體系。另外，承德可制定具體的鼓勵措施，引導跨區域市場中介組織、企業協會、農民經濟組織的聯合，培育帶動能力強的市場主體，為農超順暢對接創造有利條件。
反季節蔬菜約有1/3來自承德
中國人民大學區域與城市經濟研究所姚永玲副教授認為，農業合作發展得好，有望成為京津冀都市圈經濟統籌發展的一個突破口。
據承德市水務局局長李相國介紹，源于承德市潮河上游之水的密云水庫平均每年向北京供水11
.3億立方米，也就是說北京市民每喝四杯水中，就有來自承德的一杯水。承德市的優勢在農業，而北京是巨大的農產品市場，這為加強京承農業合作拓寬了發展空間。
《經濟參考報》記者了解到，目前京承農業一體化已初現端倪。近年來，承德每年為北京直接提供綠色蔬菜近100萬噸，肉類30萬噸，七八月份北京市場上的反季節蔬菜約有1/3來自承德。
中國人民大學區域與城市經濟研究所姚永玲副教授認為，加強農業合作有利于推動北京供水安全、承德農業發展農民增收、首都市民享用優質農產品等三方面的協調與共贏。農業合作發展得好，有望成為京津冀都市圈經濟統籌發展的一個突破口。
地方：發展性補償機制比直接給錢更長遠
河北省張家口、承德地區是北京、天津重要的水源地和生態屏障，兩地在自然條件差、自身水資源緊缺的情況下多年來為兩個直轄市無償提供用水。張承兩地政府部門認為，京津給予發展性補償比直接給錢更長遠，經濟發展上去了才能有更多財力投入生態保護，希望這一機制擴展到更寬領域，解決一些實際困難。
采訪中，張承兩地政府部門普遍認為，鑒于承德市水利基礎設施欠賬較多，防災減災能力差，應建立一種長效機制，對于生態環境恢復和長期有效保護水資源具有十分重要的意義。
一、作為經濟欠發達的地區，靠自身力量難以長期承擔京津上游水資源保護的重擔，長期依靠“吃補貼”也不現實，國家應借鑒浙江義烏的水權交易形式，按照“誰治理誰受益，誰使用誰付費”的原則，著手研究包括水資源使用權損失補償政策、限制傳統工業發展權益損失補償政策、生態工程管護費用補償政策等特殊的資源環境保護損失補償政策等。
二、水利基礎設施等建設項目享受國家對西部地區重大基礎設施項目的投資政策。張承兩地自然條件和貧困程度不亞于西部，所承擔的責任壓力大于西部，不僅是京津的生態屏障，更是京津安全的“護城河”，承擔著其他西部地區所沒有的政治、生態、社會責任。
三、建立京津冀高層領導定期聯席會議機制。每年定期召開一次會議，采取輪流坐莊形式，回顧和議定重大合作事項，制定促進共同發展的區域政策和重大措施。設專門協調機構負責落實聯席會議確定的任務。
四、深化京津對張承地區在農業、旅游、科技等項目合作的支持政策，將張承地區列入區域發展統籌考慮。 |