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在今年兩會期間，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強曾表示，今年8月將審議《預(yù)算法》修改稿，這預(yù)示著《預(yù)算法》的修改已經(jīng)提上議事日程。而近日有媒體的報道指出，在《預(yù)算法》修改稿中，部門預(yù)算公開、取消“預(yù)算外”的概念，增加法律監(jiān)督等內(nèi)容，成為這一次修改的亮點。報道甫一出來，便引起了各方的關(guān)注。
為何《預(yù)算法》的修改會引起這么多媒體的關(guān)注？這是由預(yù)算在現(xiàn)代國家中的重要地位所決定的。雖然現(xiàn)代各個國家的政體并不盡相同，但是由民選大會通過預(yù)算來控制行政機關(guān)和各公權(quán)力機關(guān)的活動卻是通例。從歷史上看，公共財政的產(chǎn)生與預(yù)算制度的產(chǎn)生是同一個歷史過程，預(yù)算制度孕育造就了公共財政。納稅人通過代議機構(gòu)對政府的制衡機制進行監(jiān)督，政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機構(gòu)批準(zhǔn)付諸實施。代議機構(gòu)對預(yù)算的議決、監(jiān)督執(zhí)行是從納稅人的利益出發(fā)的，賦予政府預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)納稅人意志的政治意義。預(yù)算制度不但對財政具有嚴密的控制,且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評一切行政活動的最有效工具,以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益,并用法律保障私人財產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴張的侵害。
天下沒有免費的午餐，如果沒有議會的撥款，那么任何政府機構(gòu)的活動都難以為繼，甚至面臨關(guān)門的危險。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，由于美國國會與政府在平衡預(yù)算問題上的分歧和對立，國會遲遲不批準(zhǔn)政府預(yù)算，致使美國聯(lián)邦政府的部分機構(gòu)兩度關(guān)門，大批聯(lián)邦機構(gòu)雇員回家待業(yè)，政府機構(gòu)處于半癱瘓狀態(tài)。為什么議會會對政府提交的預(yù)算產(chǎn)生如此重大的分歧，進而導(dǎo)致“政府關(guān)門”？從表面上來看，這是由在西方民主國家存在的多黨制所決定：不同的政黨對同樣的問題持有不同的意見。在具體的政策實施過程中，對相關(guān)問題的撥款數(shù)額的多寡就成為表達不同意見的最為重要的形式。也正是如此，對政策的不同意見在最后的實踐中就以對預(yù)算數(shù)額的同意與否的形式表現(xiàn)出來。
而從世界各國的通例來看，議會對行政機關(guān)的預(yù)算控制是有著嚴格的法律形式的依據(jù)。以英國為例，1787年英國國會通過《統(tǒng)一基金法案》，標(biāo)志著現(xiàn)代政府預(yù)算制度確立。自此英國有了正式的預(yù)算報告，且全部的財政收支被統(tǒng)一到一個預(yù)算文件中來。1822年，英國財政大臣開始將預(yù)算報告提請國會審議，從而確立了按年度編制和批準(zhǔn)政府預(yù)算的制度。此后,國會又取得了審核預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力�；蛘呖梢哉f，現(xiàn)代民主國家的公共財政史，實際上就是不斷地通過法律形式由議會對行政機關(guān)的活動進行預(yù)算控制的歷史。
近年來，伴隨著中國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，公民的納稅也隨之增加。僅以個人所得稅為例，據(jù)財政部在2009年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：1994年，我國僅征收個人所得稅73億元，2008年增加到3722億元。從1994年至2008年間，個人所得稅收入占GDP的比重也由0.15%上升至1.24%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。隨著公民納稅的增加，公民就越來越想明白自己繳納的稅收被投入到了何種用途，“取之于民”的稅收是不是被“用之于民”？
但讓人遺憾的是，我國的政府預(yù)算制度雖然已經(jīng)建立了初步框架，但是這個框架還很簡陋，遠未達到精細的地步。更為重要的是，這個框架在實踐的運作過程中，還存在著走樣的危險。一個最為明顯的例子是，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，由人民代表大會來審議政府預(yù)算還只是一個徒具形式的制度，并沒有能夠完全地貫徹落實：每年的人代會上人大代表既沒有時間來對預(yù)算的內(nèi)容進行仔細的審議，而政府提供給人代會的預(yù)算總額在很大程度上還是一筆糊涂賬：不少地方人大代表表示看不懂政府預(yù)算就是一個例證。
政府的活動理應(yīng)處在人民的監(jiān)督之下，而預(yù)算制度給人民提供了這樣一種可能。我們希冀以此次《預(yù)算法》的修改為契機，厘清依附于預(yù)算制度上的諸如預(yù)算為收入等一切不合理要素。唯有此，公共財政才有希望，人民監(jiān)督政府才有可能。
(作者系上海金融與法律研究院研究員) |