|
近期，各地推出了土地換社保的改革方案，用于解決失地農民的養老問題。從短期看，相比低價征地、變相征地而無任何社會保障的做法而言，土地換社保是一種進步，是在農村公共服務體制尚未建立和公共財政制度還不完善的制度背景下的一種過渡辦法。但從中長期看，以土地來換取社會保障等公民的基本權利，是城鄉二元制度的延續，不僅不利于推進城鄉一體化進程，也將產生諸多不穩定因素。
“十二五”時期，我國農村老齡化加速，農村人口社會保障和土地問題解決不好，極易引發社會沖突。政府作為公共利益的代表和維護公共利益的最后一道防線，更應著眼長遠來推進農村土地制度改革。特別是在國際金融危機背景下，土地制度改革是穩定農村社會，啟動農民消費的重大舉措，也是我國后危機時代改革攻堅的關鍵點。
應弱化土地的社保功能
將土地而不是國家財政提供的普遍性基本公共服務作為農民生存發展的保障，強化了城鄉二元制度結構。社會保障的供給主體是政府，是政府的基本職責所在。從現實情況看，農村土地流轉中的“土地換社保”，否認了政府理應承擔的基本公共服務職責，否認了農民應當享受的基本生存權和公平發展權。土地是農民的主要生產資料，而享有基本公共服務應當是農民的基本權利。統籌城鄉發展，就是要以基本公共服務取代土地的社會保障功能，以確保農民的基本生存權和發展權。
將土地作為農民生存發展的保障，限制了農民的選擇權。農民不僅僅是一種職業，還是一種身份，農民并不能自由地選擇在城鎮還是在農村居住。同時，還限制了土地作為生產要素流動的功能，降低了土地資源配置的效率，降低了農民的消費預期，不利于啟動農村大市場。在當前實施擴大內需、家電下鄉等政策的同時，更應著眼長遠的制度安排，讓農民從土地增值收益中分享更大份額，保持農民持續增收的良好預期。
土地保障引發了一系列新的社會矛盾和問題。我國農村土地制度改革的實踐告訴我們，農村土地承擔社會保障的功能，使土地流轉面臨著一定的經濟社會風險，即失地農民不僅有一個中長期的經濟風險，而且面臨著失去社會保障的社會風險。例如，廣大農民工享受的社會保障只等于城市居民的25.1%左右，國際金融危機導致大批的農民工返鄉，農民工將面臨既缺乏基本公共服務保障又缺乏土地權利的雙重困境。農村社會穩定的壓力不斷增大。
新階段統籌城鄉發展的重點不是強化農村土地的社會保障功能，而是要加快弱化以至完全剝離土地的社會保障功能，轉而以基本公共服務為農民生存和發展的基本保障，這是統籌城鄉發展背景下農村土地制度改革的一個重要前提。
推進城鄉基本公共服務均等化
加快農村土地制度改革與推進城鄉基本公共服務均等化是相互結合、相互作用的。
城鄉基本公共服務均等化是實現土地物權保護的重要條件。賦予農民充分有保障的土地使用權，關鍵在于使農民的土地使用權具有物權性質。城市的土地可以抵押，為什么農村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔心由此引發的一系列社會問題。實現城鄉基本公共服務均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農村土地物權化改革提供更為有利的社會條件。
城鄉基本公共服務均等化有利于土地要素功能的發揮。由于農村基本公共服務短缺，土地不僅發揮著生產功能，還承擔著養老保障等社會功能。土地承擔社會保障功能，不僅不利于規模經營和農村生產力的提高，而且農業本身固有的風險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續穩定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農村基本養老保險體系。據相關研究，中央只需要拿出財政收入的5%，就可以建立低水平、廣覆蓋的農村養老保險體系。從當前我國財力看，國家完全具備條件在2～3年內初步建立農村養老保險體系。
基本公共服務是農民獲得財產性收入的前提條件。從現實情況看，實現充分而有保障的土地使用權要與實現城鄉基本公共服務均等化相結合。這樣，農村土地有效流轉才有了前提條件，農民也才有可能從快速城市化進程中獲得市民化的初始資本。因此，從推進城鄉一體化的戰略出發，關鍵是賦予農民充分的土地財產權，而且應充分保障農民依其財產權獲得財產性收入的權利。這無論是從增加農民收入、縮小城鄉差距的現實需求出發，還是從擴大內需的戰略出發，加快推進城鄉基本公共服務均等化，是保護農民土地財產的權益，為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障。 |