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土地督察應予“司法化”
    2009-07-06    秋風    來源:21世紀經濟報道
　　政府對土地如何進行法治化的有效管理？這無疑是《土地管理法》修訂的重要內容，這涉及到兩方面內容，一方面是規劃、土地征收審批等事先管理，另一方面是對土地違法行為的防范、制止等事后管理。
　　以事后管理為例，基本有兩套體系：一套體系是土地督察制。該制度自2006年起建立，這次準備寫入《土地管理法》了，征求意見稿專門有一章界定國家土地督察與監督檢查。督察體系分為兩級，中央政府國土資源部部長兼任總督察，他向地方派駐若干督察機構，并可地方政府派出督察專員和工作人員進行巡視與督察。另一套體系則是由自上而下設立的國土資源系統進行相對常規的監督檢查，依法制止和查處土地違法行為。
　　這一制度框架的基本特征是，只有縣級政府直接治理人民；縣級以上的各級政府，如現在的地市級政府、省級政府，以至中央政府，都不與民眾直接發生關系，它們都不是治理性而只是監督性政府。
　　目前的土地管理制度就是據此建立的。土地管理系統的監督檢查自不用說，新設立的土地督察機構同樣是按照這樣的邏輯運轉。比如，征求意見稿說，土地督察機構的職責是“依法監督省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執法情況、土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況等”。其工作方式是，檢查中發現的，應向相應的省級和計劃單列市政府“提出整改意見”，如果人們不聽，就要國家土地總督察“責令限期整改”。唯一的威懾措施是，“整改期間，暫停被責令整改地區的土地用途轉用許可和土地征收的受理和審批”。
　　這一制度，從某種意義上說很難充分抑制地方政府在土地問題上的不當行為。土地督察們的“意見”，省級政府完全可以不執行，因為，土地督察不是它的上級。國家土地總督察恐怕也很難真的暫停某省的土地用途轉用許可和土地征收的受理和審批。兩個省部級機關直接發生沖突的局面，不是雙方及相關部門愿意看到的。況且，總督察的一紙暫停令，也未必真能讓該省的土地征收活動停下來。問題的最終解決只能靠“協調”。
　　我們認為，完善制度方法之一是將土地督察過程司法化。土地督察的目標肯定是防范和制止地方政府違反相關土地法律、政策的行為。既然有違法行為，則必然有受害者。現有制度最大的問題就是，受害者完全缺席，土地督察只與一個它自己其實無可奈何的違法主體打交道。那么，能不能換一個思路，土地督察主要與土地權益遭受侵害的民眾、企業打交道，通過向其提供救濟的方式間接地約束地方政府？
　　這樣，設立在各地的土地督察局立刻可以解決信息問題，權利受到侵害的農民、市民或企業提出申訴，等于向土地督察機關提供了地方政府有可能違法的信息。土地督察機關向這些受害者提供救濟的過程，成為矯正地方政府不當行為的過程。而這樣的處理過程，又能在一定程度上避免全國性政府及其土地管理部門與地方政府之間的直接沖突。
　　最為重要的是，一個司法化的土地督察處理程序是公開的，當事人提起申訴，由它傳喚政府相關機構及利益相關人，各方公開辯論，再由土地督察員作出某種具有約束力的裁決。這也有助把目前行政色彩十分濃厚的政府土地利用與管理活動，納入法治軌道，避免問題的解決變成部門之間的內部“協調”。
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