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應該嚴格限制土地征收范圍
    2009-06-18    秋風    來源:21世紀經濟報道
    近些年來，一些地方農地征收引發(fā)的糾紛凸現。因而，人們普遍期待法律起草者認真面對這一問題，借法律修訂之機，對地方政府征收土地的權力予以限制。《物權法》曾經為征收加了一個“為了公共利益的需要”限定，目前透露出來的《土地管理法修訂草案征求意見稿》也新增一條界定“征收土地的范圍”。
　　新增條文之第一款是：“為了公共利益的需要，進行下列建設，需要使用集體所有土地的，依法征收為國有：（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，國家實施城市規(guī)劃進行建設；（二）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外進行基礎設施、公共管理和服務設施、軍事設施等公益性項目建設。”
    該建議稿隨后又有一款：“公益性項目用地目錄另行制定。”接下來第三款則是：“對在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，為了公共利益的需要進行非公益性項目建設需要征收土地的，依法定程序由國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。”
　　該建議稿第一款以土地利用規(guī)劃作為征收的依據，凡是由該規(guī)劃劃入城鎮(zhèn)建設用地范圍內的土地，政府均可進行征收。考慮到在中國，制定土地利用規(guī)劃屬于政府的工作范圍，可以說，這個規(guī)定或許會為一些地方政府行使征收權提供了極大便利。
　　中國法律上的“征收”，實即國外法律中的“征購”（eminent domain），它是伴隨著現代國家而出現的一種概念。國內很多人對征收有諸多不正確的理解，不用征購而用“征收”概念，就是其一。征購首先是一種公平價格購買，其與一般交易唯一的區(qū)別在于，它是強制性的，私人不得拒絕交易。也正因為此，各國法律普遍要求，征購價格不得低于市場參考價格；法律對政府此種權力還設置了很多程序上的限制。首先是嚴格限定政府可征購之范圍，政府僅可基于十分有限的目的行使征購權，從而使征收這樣十分特定的交易方式，在自由交易的汪洋大海中僅成偶然的例外。
　　在中國，農地轉換用途變成城鎮(zhèn)建設用地的一切交易，也即全部城鎮(zhèn)商業(yè)性建設用地之獲得，都以征收方式進行。如此土地交易過程在一些地方會引發(fā)諸多問題。明智的《土地管理法》修訂應當致力于改變這種局面，應考慮把征收權適當合理的裝入法律的籠子。為此，筆者提出如下建議供參考：首先，應該考慮采用更為清晰的“公共用途”（public use）概念。目前的立法建議稿已經提出了一個“公益性項目”概念，所謂公益性項目其實就是公共用途項目，或許可以考慮用“公共用途”概念。
　　其次，應列舉公共用途項目之目錄，而不應再授權其他機構“另行制定”該目錄。留一個“另行制定”的尾巴，會產生一定的彈性空間。
　　第三，法律應當明確規(guī)定，除了公共用途項目之外，政府不得再行使征收權。這樣的立法可能比較嚴格。有人擔心，一旦有如此嚴格的規(guī)定，可能影響城市化、工業(yè)化進程。尤其是某些經濟專家，鑒于中國基礎設施建設之快速發(fā)展與工商業(yè)的迅速擴張，而強烈要求保留現有的土地征收制度。這樣的看法是短視而有害的，若人們、尤其是弱者的自由與權利未得到平等的有效保障，則經濟增長未必能導致經濟發(fā)展，經濟發(fā)展也未必能促進社會發(fā)展與人的幸福之增進，而后者才是一個正常社會所應追求之目標。
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