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這次放行地方政府發債,雖然出于擴大內需、刺激經濟的需要,但如不加以限制,難免擴大地方政府的債務負擔。因此,必須設置幾條高壓線。
十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議日前聽取《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》,傳聞已久的地方政府發債浮出水面。據悉,此次地方債的發行總額度可能為2000億元,將采取中央代發代還的方式發行。
地方政府的建設資金主要來自稅費收入,土地出讓收入和銀行信貸等,也有個別地方為某一特定項目發行債券的,但以地方政府名義發債,則還是第一次。目前,因為經濟下行,一些地方的稅收開始下降,土地出讓收入,則由于房地產市場不景氣以及土地出讓收入分配和監督機制的日益完善,用起來也不像以前那樣得心應手了,銀行信貸在很多地方是一個重要資金來源,甚至有些地方因為貸款過多,欠了很多債務。財政主管部門早前曾有估算,地方政府的政府性債務已經超過4萬億元。而據此前地方兩會透露的信息,有的地方區縣政府的債務,僅一年的利息就達到了當年政府財政收入的1／3。
已經入不敷出,為何還要大量舉債？原因不外乎增長方式依然以投資拉動為主,而更重要的原因則在于地方政府的政績崇拜。因此,明知道地方財力不足,還要挖空心思搞各種各樣的面子工程、形象工程,還要搞很多超越發展階段的項目,這些項目很多實際就是靠政府借貸或政府支持下通過銀行信貸硬撐起來的,以致于出現:某地主要領導調動,該領導支持的涉及幾十億投資的項目,其外方負責人也跟著從人間蒸發,事后發現所謂投資全是銀行貸款。某地某領導搞了一個很大的開發區,該領導一走,地也荒了,貸款也黃了。甚至還有一些地方政府舉債蓋起了豪華辦公樓,因無力還債而被拍賣。這樣的例子已經不是個案。
這次放行地方政府發債,雖然出于擴大內需,刺激經濟的需要,但如不加以限制,難免擴大地方政府的債務負擔。因此,必須設置幾條高壓線。
首先,必須要有相應的法律加以限制和規范�！额A算法》第二十八條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。此次地方政府發債,是國務院提出的,符合《預算法》的規定。但地方政府發債需要設定怎樣的條件,是由地方政府自行發債還是中央代地方統一發債,將來是否允許發外債,發債是否需要擔保,哪些東西可以用做擔保,如何限定發債用途、債券的償付、債券的承銷與流通等,光有預算約束遠遠不夠,光有行政性規章當然更不夠,需要專門的法律予以規范和監督。凡事預則立,不預則廢,此次發債具有標志性意義,不失為立法規范地方政府發債的一個良機,這一良機不應錯失。
第二,地方人大應該履行審議監督職責。鑒于不少地方政府的預算及收支情況,雖然也提交人大審議,但在實際執行中往往缺乏約束力的情況,必須賦予并加強人大審議監督地方政府發債的權力,不僅全國人大有權審議地方政府發債,地方人大也應該審議,因為發債涉及地方利益;不僅需要事前審議,更需要事后監督,對違反相應法律的行為和責任人還必須要有懲戒,不能再搞軟約束。
第三,要公開操作,不能濫發濫用債券資金。此次地方政府發債,采用各地申報額度的辦法,如何核定各地申報的額度,如何分配這些額度,將有一番比拼,考慮到拉動經濟發展,也可能搞一些地區間平衡。同時,對發債募集的資金,應該嚴格限制用于經常性支出,即使用于項目投資,對其投入產出也要有嚴格的審核。對于發債過程中的這些問題,負責發債的機構必須一碗水端平,嚴守以財政收入和償付能力為依據,對項目的審核等堅守統一標準,杜絕暗箱操作和腐敗行為的發生,分配額度確定后,也要有一個事后的說明,以便取信于民。
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