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正在醞釀的土地管理改革設(shè)計中，包括了土地審批權(quán)限的變革：中央與地方審批權(quán)不再以數(shù)量等標(biāo)準(zhǔn)簡單劃分，而是以用途劃分；國務(wù)院和國土資源部負(fù)責(zé)掌管關(guān)系國計民生等一些重大土地用途的審批權(quán)限，除了在耕地、建設(shè)用地總量上進(jìn)行調(diào)控，中央不再負(fù)責(zé)土地數(shù)量審批，省級政府的權(quán)責(zé)由此擴(kuò)大。(《每日經(jīng)濟(jì)新聞》10月19日)
《土地管理法》的修訂之所以格外引人關(guān)注，吸引眼球，是在于此項公共政策，涉及下放土地審批權(quán)限問題，尤其省級政府今后將擁有更大的審批權(quán)限。
盡管此項政策還沒有最終面世于眾，但受到社會各界的一致好評，有專家學(xué)者認(rèn)為，有利于簡化審批環(huán)節(jié)，提高行政效率；也有輿論認(rèn)為，此舉將阻斷地方政府的賣地機(jī)制，有效地遏制地方大面積的土地違法行為。
然而，在筆者看來，審批權(quán)下移，如果說能在一定程度上提高行政效率，大家還是比較認(rèn)同的，但是要說靠它來約束地方政府的賣地行為，來阻止土地違法現(xiàn)象，這種想法有點(diǎn)太天真。尤其過去我國在改革問題上經(jīng)常出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的怪圈，所以，筆者擔(dān)心，土地審批權(quán)限下放，很可能也會陷入這個怪圈。
大家知道，盡管土地審批權(quán)下放到省級后，中央和省級政府都不直接經(jīng)營土地，但兩者的利益目標(biāo)仍然是不一致的。相反，從現(xiàn)行的行政體制和考核體系來講，省以下各級政府倒有更多的利益共同點(diǎn)，比如說考核省政府GDP，就需要下級政府GDP的累加，因此，在下屬地方政府需要通過土地獲取更大的政績時，省政府與他們合謀或者默許的機(jī)會很大。況且“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”成為很多地方政府發(fā)展的既有模式，出于經(jīng)濟(jì)動機(jī)和政績的雙重考慮，省級政府如何抑制自己及下級政府通過出賣土地獲利的沖動，顯然是個未知數(shù)。
所以，筆者認(rèn)為，要想徹底阻斷地方政府的賣地沖動，光靠《土地管理法》修訂下放權(quán)限令，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需配套措施及時跟進(jìn)。首先，改革現(xiàn)有干部考核體系。把干部任期內(nèi)的土地保護(hù)，作為一項重要指標(biāo)考核，并與官員頭上的“官帽”掛鉤，如發(fā)現(xiàn)違法占用土地現(xiàn)象，直接拿“烏紗帽”是問，我相信，這種土地違法亂象一定會有很大改觀。其次是，加快財稅體制改革進(jìn)程。重新劃分與調(diào)配中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，給地方政府相應(yīng)的財權(quán)來有效保障事權(quán)，使二者相匹配，從而讓地方政府逐步擺脫“建設(shè)靠土地”的窘境。但這是一個系統(tǒng)工程，涉及諸多內(nèi)容，包括政府職能的重新界定、深化稅制改革、行政體制的理順以及規(guī)范轉(zhuǎn)移支付等問題。
第三，完善土地利益分配機(jī)制。一方面以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)，地方政府退出農(nóng)村土地的商業(yè)性出讓，讓開發(fā)商與農(nóng)民或農(nóng)民集體直接談判，土地收益主要用于農(nóng)民的生活保障和社會保障；另一方面，平衡中央與地方的土地利益分配。比如，中央政府對城市土地享有絕對所有權(quán)，可以收取地租的“大頭”，地方和城市政府作為城市土地的經(jīng)營管理者，獲得一定比例的地租。在具體劃分上，像稅收的共享稅那樣，中央政府可規(guī)定全國統(tǒng)一的分享比例，按照這個比例，依次入國庫以及地方財政。
此外，土地審批還要做到公開透明。國家下移審批權(quán)限后，要在加大監(jiān)管力度上做足文章，從審批環(huán)節(jié)、審批事項、批準(zhǔn)權(quán)限等方面，切實(shí)按照法律規(guī)章進(jìn)行監(jiān)管把關(guān)；尤其是對大面積用地和征地，地方政府應(yīng)公開披露重要信息，讓上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、新聞媒體和公眾介入整個審批流程，真正做到“過程公開，結(jié)果公正”。 |