監督財政資金的使用是非常重要和必要的。因為財政資金來自全民的納稅，作為納稅人，人們對于稅收是期望回報的，這是他們的權力，財政資金必須“取之于民，用之于民”。最近的一則新聞是，有專家認為各級地方政府每年用于吃喝的費用高達3000億元，遠高于財政對于義務教育的支出。雖然有關部門的領導作了澄清，表示沒有這么多。但究竟有多少財政資金用于大吃大喝，購買小汽車、公費旅游？卻未告知。這凸顯了財政信息披露不完備的嚴重。
最近《建立健全懲治和預防腐敗體系2008―2012年工作規劃》出臺，其中明確要求加強對財政資金的監督。最值得注意的是，規劃提出了將逐步向公眾公布財政預算的細節的要求。這是一個好消息！
監督財政資金的途徑，主要是監督預算。預算就是財政收支的計劃表，肇始于英國的資產階級革命之后，其初衷是限制國王濫用權力，揮霍資金，規定國王的每一筆花費都必須經過議會的批準。從那時起，財政從最初與王室的收支混為一體，逐漸發展成為公共財政，即提供公共物品的財政。而保證財政的公共性質，需要有相應的監督機制設計。
1986年諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·布坎南教授的主要貢獻，是提出了公共選擇理論。如同人們在市場上購買物品需要進行選擇一樣，使用財政資金提供公共物品，提供什么，提供多少，也同樣需要進行選擇。私人物品進行的是私人選擇，不需要別人參與，而公共物品，涉及全民福利，必須進行集體選擇，即公共選擇，不能由個別人或者部分人說了算。公共選擇就是保證財政公共性的核心。
財政的本質在于提供公共物品，而不能提供私人物品。但是，由于路徑依賴，時至今日，我國的財政支出中，仍然存在大量的私人物品，如“經濟建設支出”中的大部分以及對于國有企業的部分支出。同時，財政支出的結構也不盡合理，如行政管理費支出過大，而基礎教育和基礎醫療等民生性支出嚴重偏低。離真正公共財政的目標還有相當的差距。這些問題，依著慣性下來，長久以來沒有根本改觀，原因就在于單單依靠財政部門的努力而沒有外部的監督和推動。
布坎南教授的突出貢獻在于，把商品市場上進行選擇的個人，也就是追逐自身利益極大化的人，與政治市場中的人，即政治家、官員和選民（包括他們的代表）納入同一個分析模式。他認為，兩個市場上的人本是同一群人，不能認為前者就“斤斤計較”而后者完全可以“大公無私”，他們都是“經濟人”。行政機構中的人，不但有其自身利益，而且追求自身利益的最大化。不過與一般意義上的經濟人的區別在于，他們是通過追求所在單位的利益的方式追求自己利益。這通常表現為機構的不斷膨脹，部門規模的不斷擴大。因此，他指出，行政機構自身有不斷膨脹的內在沖動，在向社會提供公共物品的同時，不可避免的也要輸出自身的偏好。如在國家審計署每年公布的對國家預算的審計結果中
，經常看到行政機構預算執行中的違規問題，有的可以用觸目驚心來形容。公共選擇理論對于理解我國財政收支存在的諸多問題提供了有力的工具。
如何使財政預算更加符合公共財政的要求，維護好民生的需要？最核心的是加強預算信息的披露。包括三個方面：一是所有財政收支的詳盡數據，特別是支出的數據。以教育支出為例，就應該包括全部的教育支出，以及各個級次教育支出的結構，不同用途教育支出的結構，如教育基礎設施、教師工資和福利以及用于學生的支出各有多少等等。二是詳細說明各種收支的標準和依據，為審議預算的人提供背景知識。三是上年度財政資金使用效益的評估說明，為來年改進支出結構提供依據。這個問題可能比較嚴重，如有的大學以教學科研名義申請大筆財政資金，實際上卻蓋樓出租賺錢。
每年全國和各地方的人代會上，人大代表們都要根據憲法賦予的權力，審議和批準預算草案。遺憾的是，現有的預算草案非常簡單。只是簡單羅列財政收入和支出的幾個大項，沒有詳細的收入來源和支出去向。人大代表據此殘缺的預算報告，很難判斷預算的收支是否合理，只能根據慣性投票，顯得不很嚴肅。特別是預算本身涉及很多專業知識，不經過一定時間的學習，根本搞不清楚。如在財政收入中，有一項叫“國有企業虧損補貼沖減收入”，按照常理，國有企業的虧損補貼，如中央財政給中石化的煉油虧損補貼，應該是財政支出，不可能是收入，可是按照預算慣例，卻列為收入處理，即“負的財政收入”。這樣既減少了財政收入也減少了支出。如果沒有這個信息，代表們就很難對中國總體稅負做出正確的判斷。再如，在我國，財政資金僅僅指預算資金，但是在預算之外，還有規模龐大的預算外資金，這些資金受到的約束就更寬松。如果僅就預算資金來說，中國的公共部門的規模可能并不大，可是預算外資金是典型意義上的財政收入，把它們計入后，結論可能就相反了。
要做出科學的判斷和決策，必須給人大代表充分的學習和咨詢時間，僅僅靠人代會開會的幾天時間肯定是不夠的。財政部門應該把詳細預算提前交給人大代表，讓他們有充分的時間審閱、判斷和必要的調研。
有了對善款的跟蹤監督，才能保證眾人的愛心溫暖災區的百姓；有了充分的信息披露，有了經過民主選擇后的預算，才會出現財政部門不斷提倡而公眾又一直期待的所謂“陽光財政”，才能讓公共財政的陽光照耀到社會的每一個角落。 |
|