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關于農村宅基地的討論，已經遠遠超出農村發展與改革的范疇，成為一個牽動城鄉居民廣泛關注的熱點問題，在很大程度上影響到社會穩定和經濟發展。啟動農村宅基地的市場化改革，可以在較小范圍內探索解決土地承包制深入發展后出現的新問題新矛盾，又不觸動土地基本面（大田耕地）的現有產權制度，改革探索穩步推進，改革收益和改革成本比較劃算。
一、對我國農村宅基地產權制度變遷的考察表明，現有制度安排同我們對農村生產關系進行社會主義改造的認識過程和實踐過程緊密相關。
建國以后，隨著農村生產關系的變革和上層建筑領域里發生的種種變革，我國農村宅基地的產權制度經歷了六次比較重要的變遷過程。
１．１９５０年頒布的《土地改革法》，明確規定我國實行農民的土地所有制。建國后，在１９５０年６月２８日頒布的《中華人民共和國土地改革法》提出“實行農民的土地所有制”。這里當然就包括了宅基地的農民個人所有。
２．合作化時期，土地所有制關系進行了重大變革，但沒有對農民宅基地和房屋的私人產權屬性提出改變。合作化的核心是農村土地集體所有制關系的建立，這個時期在生產用地的農民所有制向集體所有制轉變的時候，并沒有對農民宅基地和房屋的私人產權屬性提出改變。
３．公社化初期，農村集體所有制的公有化程度進一步發展，仍然沒有對農民宅基地的產權規定作出新的修改。人民公社是我國農村生產關系的一次大規模“公有化革命”，農村集體所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期，已經實行高度集中統一的大集體所有制，取消了農民退社的自由，但仍然沒有對農民宅基地的原有產權使用規定做出改變。
４．公社化高潮時期，規定了宅基地歸集體所有，同時規定房屋屬農民私有，形成了“一宅兩制”的產權結構。１９６２年通過的《人民公社工作條例修正草案》中，第一次規定農村宅基地“歸生產隊所有”，“不準出租和買賣”。同時承認房屋歸農民所有，可以出租和買賣。這項規定在１９８２年寫入憲法，正式形成了“一宅兩制”的產權制度，即宅基地和房屋分屬于集體所有和農民所有。
５．改革開后的１９８０年代，明確規定了具有面積限額的一戶一宅制度，同時允許宅基地使用權隨房屋買賣而轉移，以及允許某些城鎮非農業人口可以申請使用宅基地建房。改革開放后，農民在解決溫飽之后出現了建房熱，為規范建房秩序，國家出臺了一系列政策法規，最有代表性的是：１９８２年２月國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》和１９８６年６月公布的《土地管理法》（１９９８年８月修訂）。這些政策法規明確規定，農民一戶只能擁有一處宅基地，面積要有限額。同時，這些政策法規也允許宅基地使用權隨房屋買賣而轉移。
６．改革開放后的１９９０年代和進入新世紀后，嚴格規定農民住宅不得向城市居民出售，不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證。為了進一步加強對農村建房和農民宅基地的嚴格管理，從１９９０年代后，出臺了三個最具代表性的文件，即１９９９年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、２００４年１０月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、２００４年１１月國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》，嚴格規定農民住宅不得向城市居民出售，不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證，嚴禁城市居民在農村購置宅基地。
通過以上對建國后農村宅基地產權制度變遷的考察，可以得到兩個基本認識。
第一，農村宅基地產權制度的變遷，同我們對農村生產關系進行社會主義改造的認識過程和實踐過程相關。建國后，在土改中實行土地的農民所有制。在全國農業合作化完成之后，我們的指導思想是大大加快社會主義公有化發展的進程，表現在農村生產關系方面，就是“一大二公”的集體所有制程度越來越高，先是土地生產資料的全部集體化，之后逐步擴展到農民家庭的宅基地，建立起了一個人民公社集體所有制幾乎涵蓋全部農村生活的生產關系體系。
第二，在高度集體化的所有制和農村生產關系體系中，農民宅基地產權制度的安排是有合理性的。這種所有制和生產關系體系的基本支撐，是農村土地完全歸集體所有。同時，掌握土地所有權的集體組織又必須給自己成員以基本住房保障，從而需要把宅基地使用權交給農民。這樣，宅基地作為一種集體公共產品和保障性產品，就不具有商品屬性，也不具有完全財產權利的資本屬性。
二、改革開放以來，隨著城市化和市場化深入發展，現有宅基地產權制度面臨一系列深刻問題和矛盾，需要認真研究解決。
調研表明，以下三個問題特別突出。
１．宅基地的福利性分配和無償使用，導致出現農村人口減少和村莊用地擴大并存的悖論。
根據經濟發展一般規律，當一個國家城市化加速發展時，因大量農村人口向城市轉移，農村居住用地總量會相應減少，土地得到節約使用和集約配置。但目前我國卻出現了一種相反的情況。１９７８—２００６年，我國城市化率從１７．９３％提高到２５．９８％，年均增長９３％；其中，１９９６—２００６年平均每年增長１．３４％。正是在城市化水平提高最快的這后１０年中，全國農村人口減少了１．２３億，人均宅基地面積卻從０．２９畝上升到０．３４畝。在這１０年全國共增加的１００萬畝村莊用地中，新增宅基地就約占８０萬畝左右。
現行宅基地制度實行福利性分配和無償使用，這種本質上屬于按需分配的集體公共產品，很難有效制約農民家庭要求無償擴大宅基地占用的強烈沖動，宅基地面積超標和“一戶多宅”的情況普遍存在，減人不減地已成為一種慣性。據統計，１９８０年到１９９６年我國耕地共減少６０５１萬畝，其中農村新建房占用４１１．４萬畝，成為耕地流失加劇的一個重要原因。
２．宅基地不能充分流轉和進行正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱性流轉與交易大量存在。
我國工業化、城市化的加速發展，出現了農村人口的歷史性轉移、遷徙，已經約有２億—３億農民從農村轉向城市就業、居住，使當前農村居民的住房情況出現了復雜的結構性變化。主要有四種類型：第一，完全居住型；第二，不完全居住型；第三，完全不居住型；第四，租約型。農村“空心戶”和“空心村”已經成為比較普遍的現象。對于目前農村宅基地及房屋的閑置狀況，大致估算在１０％—１５％左右。
另一方面，在實際經濟生活中，由于城市化發展引起城鄉人口對向流動和多向流動，城鄉居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經成為一種趨勢。正是這種城鄉居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產生了巨大的農村住房需求。在不允許農村宅基地及房屋向非農流轉的制度規定下，必然導致形成一個日趨活躍的宅基地隱性市場。尤其是在城鄉結合部的城郊地區，農民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉與灰色交易大量存在，據估算已經達到１０％—１５％左右，有的地方甚至達到４０％以上。
３．宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，是造成當前市場發展中農民財產利益損失的一個重要因素。
我國城市的房地產已經進入高度市場化發展階段，住房已經成為城市居民最重要的市場化財產，據統計大約占城市居民資產總量的７０％—８０％。在這種情況下，如果繼續維持農村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農民住房不能享受同城市居民住房一樣的財產權利和可能獲得的財產性收入，對農民來講就不再是利益保護，而是一種財產利益的制度性損失了。
三、按照十七大關于“發展和完善各類生產要素市場”的方針，把農村宅基地納入生產要素市場的體系之中，建立農村宅基地市場，應當是一個基本方向。
解決農村宅基地面臨的問題和矛盾，現在有兩種不同思路：第一是維持宅基地現有產權制度的安排，在此產權制度框架下強化政府管理，并進一步把有關管理政策納入到法律法規體系；第二是完全推倒現有的宅基地產權制度，恢復建國初期的農民所有性質，實行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。
為了推動農村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農村宅基地的“復合型所有制”。具體思路如下：
第一，把宅基地的永久使用權交給農民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規范下，宅基地的占有權、使用權、收益權、轉移權歸農民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農民的私有物權。與此同時，集體不再分配新的宅基地。
第二，集體享有對農村宅基地的規劃權和使用監督權。集體根據政府的統一城鎮規劃行使村莊的建設規劃權，農民宅基地的市場交易行為必須在規劃制約下進行。同時，集體有權對農民宅基地的使用進行規范管理，并加以監督。
建立這樣一種農村宅基地的“復合型所有制”，可以滿足三個重要的價值取向和政策目標。
——提高土地利用率，進一步有效保護耕地。農民有宅基地的永久使用權和家庭繼承權，集體不再分配新的宅基地，就可以最終切斷農村生產用地和農民宅基地之間的“血緣關系”，最終改變那種人口自然死亡不退宅基地，新建戶不斷圈占耕地的狀況。
——既有利于保護農民土地利益，又能為農民創造資本性財產。農民有宅基地的永久使用權和完整物權，就可以在市場活動中對宅基地及居屋進行合理的估值、估價，可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財產，最重要的是可以作為抵押物品得到金融機構的貸款，一旦農民房屋可作為貸款抵押品，很可能為市場資金大規模進入農村打開一個制度性缺口。
——促進農民城市化發展，為打工農民提供穩定的城鎮居住條件。在沒有穩定居屋的情況下，大批農民工就無法真正成為城市居民，只能在城鄉之間流動地生活，在獲得宅基地的永久使用權和轉移權之后，這些農民就能夠同城市居民一樣把房屋進行市場化出售，為最終留居城市創造條件。
在建立農村宅基地“復合型所有制”的基礎上，啟動和推進宅基地市場化改革，可以分類進行。在發達地區和大城市城郊地區，可以考慮直接建立區域性宅基地交易市場。對欠發達地區和城市遠郊地區，可以由政府出面組織，對農民宅基地及住房進行整體規劃和集中改造。
宅基地怎樣流轉？現在很多地方一個比較普遍的做法是，由村集體組織或鎮、縣政府機構出面，對農民宅基地及住房進行整體規劃和集中改造，先在村莊附近蓋好能夠集約用地的商品房，然后按照一定價格折算辦法同農民的宅基地及房屋進行置換。置換后的土地可用于擴大耕地面積，更多則用于非農業性開發。這種改革模式的最大特點是有政府的積極參與，可以避免農民個人自發流轉帶來的種種問題，不失為一種有益的改革探索。 |