有關(guān)土地財政迎來“拐點(diǎn)”的報道近期頗受關(guān)注。財政部數(shù)據(jù)顯示，國有土地出讓金占地方財政收入的比重在2013年達(dá)到近60%的歷史最高值后便開始一路下滑，去年降到了56%，今年前4個月更降至32%，同比下滑近40%。地，終究有賣完的那一天，且依靠賣地使得地方債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險會不斷惡化。土地財政“玩不下去了”，地方財政怎么辦?
在本質(zhì)上，土地財政是城市公共服務(wù)設(shè)施的融資手段，由于我國不具備城鎮(zhèn)居民普遍擁有不動產(chǎn)的初始條件，房產(chǎn)稅無從談起;金融信用不發(fā)達(dá)，地方政府不能直接發(fā)行地方債券，而城市公共服務(wù)設(shè)施需要一次性投入，而稅收僅限于“吃飯財政”。于是，借助于城市土地國有、集體土地市場化需要經(jīng)過政府征收，土地財政充當(dāng)起了我國城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“主力”。
基礎(chǔ)設(shè)施完善與城市人口、產(chǎn)業(yè)集聚之間互為因果，這也是驅(qū)動分工細(xì)化和產(chǎn)業(yè)升級的動力，也是降低工商企業(yè)和個人經(jīng)營創(chuàng)業(yè)成本的基礎(chǔ)，更是涵養(yǎng)稅源的保障。當(dāng)土地財政支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并達(dá)到完備的程度后，政府該順勢開啟土地財政向稅收型財政的轉(zhuǎn)型之路，避免債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)、金融風(fēng)險惡化，實(shí)現(xiàn)財政和公共服務(wù)供給可持續(xù)。
作為我國內(nèi)地“土地財政”的先行者，深圳見證了土地財政發(fā)生、發(fā)展和轉(zhuǎn)型的全過程，深圳的經(jīng)驗(yàn)可為各大城市借鑒和吸納。
上世紀(jì)80年代首先在深圳啟動改革開放試驗(yàn)，允許銀行貸款就是一大政策。1985年深圳借貸了6.5億銀行貸款，每年須還息5000萬。深圳在全國最早執(zhí)行《外資法》，收取土地出讓費(fèi)，但1982年至1986年累計收取的土地使用費(fèi)不足4000萬，還利息都不夠。是霍英東“一語驚醒夢中人”：你們有土地，怎么會沒有錢?錢可以從土地中來!這話可不是“無厘頭”，因?yàn)橄愀劢?jīng)驗(yàn)就是土地財政。于是，深圳政府于1987年10月確立了“土地使用權(quán)可以有償出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押”。1987年，深圳僅轉(zhuǎn)讓了三宗地，就還清了全部貸款，還讓政府庫房收入增加了2337萬，相當(dāng)于1985年至1986兩年的土地使用費(fèi)。從此，深圳土地市場化出讓或土地財政的里程開啟并推廣至全國。
深圳“試驗(yàn)田”面積僅1991平方公里，在30多年高速發(fā)展期間，開發(fā)比例卻高得非常驚人，在2008年開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)46%，市場化開發(fā)的成分占絕對比重，對于推進(jìn)城市化、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、招商引資中的園區(qū)開發(fā)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級的綜合貢獻(xiàn)可想而知。
時至今日，深圳的城市面貌、公共服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)水平、城市治理能力等都是全國最好的之一，與土地財政的貢獻(xiàn)直接相關(guān)。而且，改革初期，為吸引外資，深圳不僅在土地出讓上實(shí)施廉價甚至免費(fèi)的政策，而且集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房變相“入市”，也降低了城市勞動力的社保成本和住房保障成本。另外，為招商引資，各行政區(qū)對于工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施(通水、通電、通路等)也加大了建設(shè)力度，所需資金基本從土地出讓中來。
長期代工制造，讓深圳成了模具、配件、元器件生產(chǎn)中心，但也積累了科研成果產(chǎn)品化、商業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，產(chǎn)業(yè)升級水到渠成。在創(chuàng)業(yè)板、中小板、私募和創(chuàng)投等多層次資本市場和草根金融的助推下，深圳順利實(shí)現(xiàn)了從貿(mào)易到代工，再到技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)升級。目前，深圳已告別工業(yè)外向型，形成了產(chǎn)業(yè)鏈和相關(guān)配套成熟的通訊、計算機(jī)、軟件和醫(yī)藥等高科技產(chǎn)業(yè)群，高技術(shù)制造業(yè)在2014年占比達(dá)63%。制造業(yè)轉(zhuǎn)型帶來了物流、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，2014年第三產(chǎn)業(yè)GDP占比達(dá)56.5%，創(chuàng)歷史新高，其中近七成由現(xiàn)代服務(wù)業(yè)貢獻(xiàn)，深圳已穩(wěn)居中國金融業(yè)第一梯隊。
“來了就是深圳人”，這句口號在大街小巷都能看到，寬松的入戶門檻讓成千上萬懷揣夢想的人來到深圳這個“創(chuàng)業(yè)之都”、“”造夢工廠，狹小的空間內(nèi)集聚了2000萬的人口、1000多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商事主體185.8萬戶(每10個人中就有一個老板)。2008年金融危機(jī)重創(chuàng)“代工出口”后，深圳開始“騰籠換鳥”，有限的土地資源向符合升級方向的產(chǎn)業(yè)傾斜。目前，深圳工業(yè)用地價格(3200元/平方米)是全國最高的，傳統(tǒng)代工制造業(yè)(如富士康、戴爾、惠普、聯(lián)想等)不得不外遷。
產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型驅(qū)動內(nèi)涵式增長，在“互聯(lián)網(wǎng)+”、“中國制造2025”、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等各個領(lǐng)域，深圳目前都有獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的龍頭企業(yè)。2014年，深圳工業(yè)企業(yè)利潤增長16.2%，為全國增速的4.9倍;高技術(shù)制造業(yè)連續(xù)兩年快速增長，2014年增速為13.2%;現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增加值增長10.5%;今年一季度深圳GDP增長7.8%，居一線城市第一位。產(chǎn)業(yè)升級帶動收入水平提高，2014年深圳在人均GDP、人均可支配收入、人均存款等指標(biāo)上都位居全國第一。產(chǎn)業(yè)升級和收入水平提升涵養(yǎng)了稅源，被認(rèn)為是對“土地財政”依賴最小的城市。2013年，深圳政府性基金收入僅占全口徑財政收入的19%，在全國處于最低水平。也就是說，深圳80%的政府收入來自稅收，已達(dá)成了典型的稅收型財政。
深圳的土地財政轉(zhuǎn)型說明，城市政府要將土地出讓收入用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以涵養(yǎng)稅源，政府應(yīng)制定總體的產(chǎn)業(yè)扶持政策，而不是扶持具體企業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級自會倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)搬遷或退出，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”，土地財政助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口集聚，可達(dá)到涵養(yǎng)稅源的目的，這是順利實(shí)現(xiàn)土地財政向稅收型財政轉(zhuǎn)型的可行路徑。
