土地制度正站在又一輪改革的十字路口。媒體報道，繼中央印發(fā)有關(guān)農(nóng)村土地制度改革試點的工作意見后，25日，全國人大常委會審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這意味著土地制度改革試點進(jìn)入正式啟動階段。
之所以實施土地制度改革，是因為隨著形勢發(fā)展，現(xiàn)行土地制度與市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。比如，農(nóng)民在土地征收、開發(fā)和使用形成的增值收益中所獲較少，因為失地農(nóng)民的利益無法得到保證，還激發(fā)了一系列社會矛盾。又如，土地承包雖然極大提高了糧食產(chǎn)量，解決了國人的吃飯問題，但分塊經(jīng)營模式難以產(chǎn)生規(guī)模效益，農(nóng)民無法、也無需采用現(xiàn)代技術(shù)手段和生產(chǎn)方式提高土地收益，由此制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。再如，土地的大規(guī)模開發(fā)使用雖然極大推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，卻沒有帶動鄉(xiāng)村一體化發(fā)展。
破解這些問題，惟有改革一途。此輪改革試點，農(nóng)地征收、農(nóng)地入市、宅基地管理三箭齊發(fā)，已經(jīng)顯示了改革的宏大架構(gòu)。其目的在于，讓土地收益得到更公平的分配，讓土地帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是比之前推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)更為復(fù)雜、涉及制度層面的變革。
這也就決定了，改革不能蜻蜓點水。全國人大常委會擬授權(quán)國務(wù)院在試點行政區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整法律規(guī)定，就是為制度創(chuàng)新打造必要條件。如土地管理法規(guī)定：征地補(bǔ)償不得超過土地前三年平均產(chǎn)值的30倍，而事實上許多征地形成的增值收益遠(yuǎn)超過這一限定。暫時調(diào)整這一規(guī)定，有助于為適當(dāng)提高征地環(huán)節(jié)的農(nóng)民收益探索經(jīng)驗。又如城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓。暫時調(diào)整這一規(guī)定，有助于探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價的路徑。
在試點區(qū)域暫時調(diào)整相關(guān)法律的實施，充分表明了改革力度之大和期望之深。但這并不意味著只要創(chuàng)新不要穩(wěn)妥。確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，是已經(jīng)設(shè)立的前提。而在形成可復(fù)制的改革經(jīng)驗，對改革風(fēng)險與成本作出評估之前，法律體系不容輕動。因此，除了試點區(qū)域，其他地區(qū)不可盲目越界，導(dǎo)致改革遭受干擾。
長遠(yuǎn)來看，此輪土地制度改革可能重塑中國城鄉(xiāng)發(fā)展模式。新中國成立以來，土地制度經(jīng)歷了國有化和土地承包兩次重大變革。每一次變革都?xì)v時彌久，甚至走了不少彎路。從控制改革成本出發(fā)，穩(wěn)妥推進(jìn)此輪改革是最經(jīng)濟(jì)的辦法。只要踏實推進(jìn)，改革試點終將轉(zhuǎn)化成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先聲。
