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德國政府如何保證住房市場公平和穩定
2015-02-26    作者:朱玲(中國社科院學部委員、經濟所研究員)    來源:經濟參考報
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  二戰之后,聯邦德國一直以社會市場經濟理念構建和維護其經濟秩序。其要旨,是經濟自由與社會公正及社會平衡相兼容。縱觀德國有關住房領域的立法及政府的住房政策,都體現了這一特色。
  保障國民基本居住需求的法律和政策,體現的是居住公平的理念。至于如何確定基本居住條件和怎樣采取保障措施(法律和政策等),在聯邦德國都經過廣泛的社會協商。例如,不同利益相關方既通過各自的社會組織對話交流,也借助媒體直接發聲,還敦促議員或政黨相互磋商。事實上,所有法律和政策的制定,也必須經歷這樣的國民參與過程。二戰結束時住房緊缺,政府動用財政資源為建房和購房自住者提供補貼。到2012年,全德55%的人口生活在自有住房,此類補貼已幾近于取消。如今的居住補貼,主要針對低收入家庭。具體做法有兩種,一是提供社會住房(廉租房),二是發放居住補貼。目前,領取居住補貼的戶數大約占全德住戶的2%。
  對于超出基本需求的住房消費,政府極少使用財政資源施加影響。德國現有住房中有將近60%用于出租,租房人口大約占總人口的45%。租房市場規模如此之大,不但有利于地區間勞動力流動,而且有助于滿足中低收入層的居住需求。這既是國家采用法律嚴格規范租房市場參與者行為的一個結果,也是促使立法機構及時根據社會經濟環境變化修訂相關法律的一個原因。無論是早已聞名的租房法,還是近兩年生效的住房能源現代化改造法案,都對房主和房客的權利和義務做出了明晰的界定。這其中,租約安全給予租房家庭與自有房住戶一樣穩定的居住條件,可謂租房市場健康發展的一個關鍵。目前,關于把房租上漲幅度限制在三年內不超過15%的“房租剎車”規定,成為德國公眾討論的一個熱點。雖然最終討論結果尚難判斷,但仍可以預料,德國政府不會改變維護市場價格穩定的政策目標。這里所說的“穩定”,只是相對于大起大落的波動而言,并非指價格一成不變。
  租房價格與宅基地和住房購置價格緊密關聯,德國房價穩定的主要因素一是多中心發展戰略。這一戰略的實施,既可促進地區經濟平衡發展,又能避免人口在少數城市過度聚集。二是嚴密的抵押擔保制度和稅收制度,加上便捷的法律和信息服務,協同發揮作用,預防住房交易投機,保證住房貸款安全,降低住房信貸乃至整個金融體系的風險。尤其值得注意的是,針對住房投資屬性而實施的抵押貸款法和抵押債券法,一方面使得貸款額不超過房屋市場價值的50%;另一方面,把信托公司向投資者轉售的擔保債券,限制在具有充分資產支撐的“擔保池”范圍內,使其利率僅略高于政府債券,從而避免高風險暴利操作以確保資金安全。
  從德國住房市場的公共管理實踐來看,國民的經濟自由實質上是有約束的自由。其約束條件,即來自全社會對社會公正的追求以及對公共利益的認同。鑒于住房還有財富積累屬性,為了削弱財富積累對社會成員“起點”公平的影響,德國政府依據遺產法和稅收制度,對住房繼承人/受贈人采用超額累進稅率,征收遺產稅或贈與稅。此外,絕大多數住房屬于私有財產,但它們也是構成公共空間的一個因素。房屋里的能源消耗和溫室氣體排放,更是全德能源消耗和溫室氣體排放總量的重要組成部分。政府為了維護空間秩序、降低溫室氣體排放對全球氣候變暖的影響,便借助土地使用規劃、城市規劃和住房能源改造法案,對住房建筑條件和能源裝備施加約束。居民在住房購置和使用中的任何一個環節違法或違規,都有相應的執法機構或公共管理機構予以懲處。
  住房市場的公共管理細節還顯示,德國政府在此領域的行為,第一是保障國民基本居住需求,維護居住公平。第二,維護社會、經濟和空間秩序,保持經濟穩定和社會平衡,促進環境保護和資源可持續利用。據此反觀中國住房市場的亂象,有相當數量的地方政府非但未能作為一般利益的代表規范市場,反而直接參與市場并從中謀利。在此背景下,市場穩定和居住公平也就無從談起。因此,若要扭轉這種狀況,只能從限制政府權力和規范政府干預市場的行為做起。
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