■依法治國(guó)專家談
●以良法促善治，以善治推改革，這是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的根本途徑。
●應(yīng)當(dāng)建立起“三個(gè)清單”制度，使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)，即：限制政府的過度權(quán)力，建立政府的“權(quán)力清單”；杜絕政府的不當(dāng)限制，建立市場(chǎng)的“負(fù)面清單”；明確政府的職責(zé)范圍，建立政府的“責(zé)任清單”。
●三張清單是對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的維護(hù)，也是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范和制約，厘清了政府和市場(chǎng)的界限，應(yīng)當(dāng)成為政府法治化的實(shí)現(xiàn)路徑。
●實(shí)現(xiàn)法治化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要進(jìn)行五個(gè)方面的改革，即：推動(dòng)財(cái)稅制度改革，回歸財(cái)稅法治；放松市場(chǎng)主體限制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)權(quán)利平等；完善市場(chǎng)秩序監(jiān)管，改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)；遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改進(jìn)市場(chǎng)退出機(jī)制；立法引領(lǐng)國(guó)資國(guó)企改革，打破國(guó)企壟斷。
在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，與十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定形成了姊妹篇。三中全會(huì)決定提出讓市場(chǎng)起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，四中全會(huì)決定則是為其提供法治保障。為落實(shí)四中全會(huì)精神，應(yīng)在政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面同步發(fā)力，以良法善治推進(jìn)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治改革步伐。
通過良法善治彌補(bǔ)政府失靈
在我國(guó)，政府失靈的情況極為常見。由于權(quán)力的擴(kuò)張性和自身的逐利性，政府存在著短視、隨意、缺乏約束的行為，誘發(fā)官員貪腐、政績(jī)觀扭曲、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等問題，導(dǎo)致其無法更好地彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源不足的作用。
四中全會(huì)提出，建立“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”的法治政府，對(duì)法治政府建設(shè)作出了新要求。
當(dāng)下面臨的改革重點(diǎn)與難點(diǎn)，是在四中全會(huì)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，利用精細(xì)化、集約化的法治來約束不受控制的政府行為，以良法善治解決政府失靈的弊端。具體來說，應(yīng)當(dāng)建立起“三個(gè)清單”制度，使政府更好地發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)：
限制政府的過度權(quán)力，建立政府的“權(quán)力清單”。
我國(guó)過去長(zhǎng)期地受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府之手把控著整個(gè)國(guó)家的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活，政府不僅有規(guī)則制定權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，甚至還有經(jīng)營(yíng)權(quán)。這不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的權(quán)力尋租和腐敗重生，而且產(chǎn)生了較大的貧富差距和明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及推動(dòng)房?jī)r(jià)高漲的“土地財(cái)政”局面，社會(huì)公平正義的底線被突破。
因而，政府應(yīng)當(dāng)有“權(quán)力清單”，由法律對(duì)政府的職權(quán)范圍進(jìn)行明確，約束政府的權(quán)力行使，做到“法無授權(quán)不可為”，使其由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府、有限型政府。
首先，政府不能自己做規(guī)則的制定者，規(guī)則的制定必須有法律的依據(jù)，并通過公開公正民主的程序進(jìn)行，讓人民有參與、否定和監(jiān)督的權(quán)力。其次，政府的不合理權(quán)力應(yīng)當(dāng)去除，而不能加入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至壟斷市場(chǎng)交易，也不能再依靠經(jīng)營(yíng)城市土地的權(quán)力來增加自身財(cái)富，扭曲市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。最后，政府權(quán)力的內(nèi)容和限度都必須有法律的依據(jù)，且必須進(jìn)行公示，接受社會(huì)的公開監(jiān)督；權(quán)力清單的變更也必須經(jīng)過法律規(guī)定的程序，而不能自我授權(quán)。超出憲法和法律許可范圍之外的或違反法律程序的權(quán)力都應(yīng)屬無效。
杜絕政府的不當(dāng)限制，建立市場(chǎng)的“負(fù)面清單”。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由交易、公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，自由開放是其本質(zhì)特征。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職權(quán)是提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維持有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而不能對(duì)市場(chǎng)施加不當(dāng)限制。
首先，政府應(yīng)當(dāng)制定負(fù)面清單，明確企業(yè)不能從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍，凡是負(fù)面清單之外的，法律沒有限制或禁止的，各級(jí)政府及其部門不得進(jìn)行限制和禁止，“法無禁止皆可為”。其次，應(yīng)當(dāng)削減政府的不當(dāng)許可和審批。我國(guó)目前有很多不合理、低效率、存在尋租空間的行政許可和行政審批，例如個(gè)人資本到境外投資的限制，這些審批許可權(quán)妨礙了市場(chǎng)自由。再次，要逐步取消對(duì)資源價(jià)格、金融價(jià)格以及其他市場(chǎng)要素價(jià)格的過度管制，保障公平合理的價(jià)格機(jī)制有效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)供需和配置資源作用。
明確政府的職責(zé)范圍，建立政府的“責(zé)任清單”。
沒有責(zé)任的權(quán)力就如脫韁之野馬，會(huì)肆意妄為而造成嚴(yán)重的社會(huì)損失。政府的職責(zé)主要應(yīng)有兩個(gè)方面：第一，提供公共服務(wù)產(chǎn)品。政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政稅收安排，提供醫(yī)療、教育、社會(huì)保障，維護(hù)國(guó)土安全和境內(nèi)安全。第二，維護(hù)市場(chǎng)秩序。通過界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)制合約的履行，打擊市場(chǎng)中的違法犯罪，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，保障公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。我國(guó)的公共服務(wù)體系還不夠完善，便民高效的醫(yī)療資源匱乏，公平靈活的多渠道教育體系缺失，全方位覆蓋的社會(huì)保障薄弱。
此外，在我國(guó)的市場(chǎng)中，假冒偽劣產(chǎn)品四處肆虐，食品藥品安全問題困擾已久，欺詐失信行為橫行。這些都需要政府持續(xù)發(fā)揮作用。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序是政府應(yīng)盡的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由法律予以明確，做到“法定責(zé)任必須為”，凡是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的職責(zé)都必須充分履行，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。同時(shí)，更需要專門、有效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對(duì)政府不履行職責(zé)或履行不充分的行為進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。
“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，這三張清單是對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的維護(hù)，也是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范和制約，厘清了政府和市場(chǎng)的界限，應(yīng)當(dāng)成為政府法治化的實(shí)現(xiàn)路徑。
與此同時(shí)，克服政府失靈更需要獨(dú)立的、不受地方政府約束的司法權(quán)的介入，允許人民對(duì)政府的不法行為進(jìn)行起訴。如果沒有公平公正的司法審判權(quán)存在，所謂的權(quán)力清單、責(zé)任清單便沒有真正的約束力，無法起到彌補(bǔ)政府失靈的作用。
通過良法善治推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革
四中全會(huì)指出，發(fā)揮政府和市場(chǎng)的兩個(gè)作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。這為處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系提供了法治路徑。以良法促善治，以善治推改革，這是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的根本途徑。
具體來說，接下來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革應(yīng)當(dāng)著力推動(dòng)以下幾點(diǎn)：
推動(dòng)財(cái)稅制度改革，回歸財(cái)稅法治。
目前財(cái)稅法律體系是我國(guó)立法中的短板，絕大多數(shù)稅種都由政府發(fā)布的“條例”、“暫行條例”規(guī)定，如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅的暫行條例，僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等個(gè)別的稅種由全國(guó)人大通過的法律規(guī)定，這本質(zhì)上并不符合稅收法定原則的要求。財(cái)稅法律規(guī)范體系建設(shè)要回歸到人大立法主導(dǎo)。
當(dāng)然，財(cái)稅法治不是簡(jiǎn)單地將現(xiàn)行條例變成位階更高的法律，而是在修訂過程中，要尊重社會(huì)意愿，尊重人民財(cái)產(chǎn)權(quán)，稅負(fù)的設(shè)定、修改與征管都應(yīng)按照法律程序，經(jīng)過人民的同意。此外，預(yù)算管理改革也應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，由各級(jí)人大代表人民對(duì)政府的財(cái)政收支進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而對(duì)各級(jí)政府的行為形成有效的約束。
放松市場(chǎng)主體限制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)權(quán)利平等。
主體平等是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自由的必要條件，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本要求。然而，國(guó)企與民企在政策傾向、資源配套方面有著巨大的鴻溝。如何使國(guó)企和民企真正享有平等地位、開展公平競(jìng)爭(zhēng)，是我國(guó)目前存在的一大挑戰(zhàn)。這就要求盡可能降低、取消不合理的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，同等對(duì)待所有的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。
四中全會(huì)提出，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有、集體資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和各類企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。這是向市場(chǎng)主體平等邁出的重要一步，應(yīng)盡快從法律的層次為中小企業(yè)的發(fā)展提供便利條件，實(shí)現(xiàn)真正的“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”。
我國(guó)現(xiàn)行的《中小企業(yè)促進(jìn)法》是2002年制定，至今已12年。應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)其進(jìn)行修改，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資融資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和稅收征管等方面給予中小企業(yè)自由發(fā)展的空間。
完善市場(chǎng)秩序監(jiān)管，改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)。
有效的監(jiān)管是降低市場(chǎng)交易成本、保護(hù)市場(chǎng)交易環(huán)境的必要條件。四中全會(huì)要求，依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管，反對(duì)壟斷，促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定實(shí)施一般性市場(chǎng)監(jiān)管，為市場(chǎng)主體清除障礙和壁壘，為正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)建有序的環(huán)境，為廣大人民群眾提供全面的權(quán)益保障。
此外，改革金融市場(chǎng)監(jiān)管，尊重市場(chǎng)選擇，推進(jìn)發(fā)行注冊(cè)制，擴(kuò)大證券范圍，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，讓資本發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“血液”作用。同時(shí)，改變過往“重門檻、輕過程”的監(jiān)管模式，加強(qiáng)檢查和執(zhí)法力量，遏制內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶的不法行為，打造公平開放的資本市場(chǎng)。
遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，改進(jìn)市場(chǎng)退出機(jī)制。
該破產(chǎn)或者重整的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行操作，阻斷政府由于稅收或者其他利益關(guān)聯(lián)而進(jìn)行的介入；建立商業(yè)銀行破產(chǎn)和存款保險(xiǎn)制度，規(guī)定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期介入權(quán)，推廣“生前遺囑”制度，使商業(yè)銀行能夠自擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期原因而陷入困境的中小企業(yè)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置快速、簡(jiǎn)便的重整機(jī)制。
實(shí)踐中，《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律的實(shí)施并不理想，背后的原因在于政府常常為了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政績(jī)提升和社會(huì)穩(wěn)定，過度干涉企業(yè)運(yùn)行，不愿意將陷入困境的企業(yè)置于法治的軌道上求解。地方政府習(xí)慣于沿襲傳統(tǒng)慣性，由相關(guān)政府部門一肩扛起，以圖維穩(wěn)定、保政績(jī)。這些問題本質(zhì)上都反映了政府與市場(chǎng)的邊界仍然不夠清晰。
另外，司法是正義的最后一道屏障，要建立相對(duì)獨(dú)立的司法保障體制，公平地處置市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，并建立專門的破產(chǎn)法院審理破產(chǎn)案件。
立法引領(lǐng)國(guó)資國(guó)企改革，打破國(guó)企壟斷。
現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本運(yùn)作以及職工關(guān)系上都存在著問題，但更為突出的是國(guó)企壟斷問題，這一問題已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的“攔路虎”。
壟斷國(guó)企大致上可以分為四類，第一類是自然資源壟斷型的國(guó)企，如中石油、中石化、中海油；第二類是行業(yè)壟斷型，如中國(guó)電信、中國(guó)電力，這類企業(yè)主要是利用了行業(yè)政策的優(yōu)勢(shì)從而控制整個(gè)行業(yè)；第三類是涉及到國(guó)家政治、軍事、安全的壟斷企業(yè)，包括中國(guó)航天、中國(guó)航空；第四類是專營(yíng)專賣，包括鐵路總公司、郵政總公司和煙草總公司。對(duì)這些壟斷國(guó)企的改革，應(yīng)該在法治框架下分類分批進(jìn)行，實(shí)施不一樣的策略措施：對(duì)第一類企業(yè)，應(yīng)該大力推進(jìn)其混合所有制進(jìn)程，大力引入民間資本；對(duì)第二類企業(yè)，應(yīng)當(dāng)消除民營(yíng)企業(yè)的過高門檻，調(diào)整市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；對(duì)第三類企業(yè)，要通過降低成本實(shí)現(xiàn)盈利；對(duì)第四類企業(yè)，則應(yīng)該堅(jiān)定不移地加強(qiáng)它的市場(chǎng)化改革方向。應(yīng)細(xì)化國(guó)資國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)，明確國(guó)資委定位，理順國(guó)資管理體制。
同時(shí)，大力發(fā)展混合所有制，放開出資比例限制、注冊(cè)資本限制以及主導(dǎo)者限制，讓混合所有制企業(yè)成為重要的市場(chǎng)主體，從而有力化解國(guó)企壟斷。應(yīng)當(dāng)注意，上述改革措施都要在法治框架下進(jìn)行，修改國(guó)有資產(chǎn)法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，做到重大改革于法有據(jù)。
十八屆四中全會(huì)提出了“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”，為中國(guó)開啟了實(shí)現(xiàn)全面法治的進(jìn)程。良法善治是法治的本質(zhì)，通過制定捍衛(wèi)人們權(quán)利和自由、制裁犯罪維護(hù)正義、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的良法，并將其付諸充分的實(shí)施，從而公正、有效地實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的根本職能。以良法實(shí)現(xiàn)善治，以善治推進(jìn)改革，是我國(guó)未來的必然方向。伴隨著法治建設(shè)一步一個(gè)腳印的向前邁進(jìn)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路也必將越走越寬廣。
