目前，京津冀地區(qū)的大氣污染突出，大范圍、持續(xù)霧霾已使京津冀及其周邊地區(qū)（包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東）成為我國九大霾區(qū)中情況最為嚴(yán)重的地區(qū)。
霧霾是各類大氣污染物相互疊加而形成的。京津冀地區(qū)造成霧霾的污染物主要來源于燃煤、機動車尾氣污染和工業(yè)排放等。對某個地區(qū)來說，除了本地因素造成的空氣污染外，跨界空氣污染也不可忽視。據(jù)環(huán)保部《公眾防護PM2.5科普宣傳冊》中公布的數(shù)據(jù)及相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果，北京PM2.5污染約40%來自周邊省市的跨界傳輸，其余約17%來自本地的燃煤，約22%來自交通運輸排放，約17%來自建筑業(yè)和工業(yè)的非燃煤排放，約4%來自其他方面。
由于霧霾污染的跨區(qū)域特點，僅靠各省市各自為政已不可能解決問題，而必須突破“一畝三分地”思維和行政區(qū)劃限制，從更大區(qū)域出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地區(qū)的環(huán)保力量，合理統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)保資源，形成區(qū)域治理霧霾的合力。因此，京津冀地區(qū)必須抓住協(xié)同發(fā)展的歷史機遇，盡快建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。
發(fā)達國家跨界治理大氣污染的經(jīng)驗
目前，比較成熟的跨界治理污染經(jīng)驗大多來自于發(fā)達國家和地區(qū)，這些國家和地區(qū)應(yīng)對跨界大氣污染有以下幾點經(jīng)驗值得我們借鑒：一是設(shè)立大區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)，負責(zé)大氣污染治理的立法、執(zhí)法、監(jiān)督和處罰，執(zhí)行并審核總量減排計劃，并通過計劃、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)改進、宣傳教育等手段，實行縱向管理。二是簽署或參加區(qū)域性（含國際）環(huán)境條約，通過協(xié)約方之間的相互信任及履行減排承諾的意愿，開展橫向的區(qū)域協(xié)作。三是建立區(qū)域性大氣環(huán)境外部監(jiān)督與研究機構(gòu)，制定有效的控制目標(biāo)與減排方案，監(jiān)測和評估區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)信息，并及時準(zhǔn)確地發(fā)布區(qū)域空氣質(zhì)量報告，使環(huán)境決策建立在科學(xué)認知的基礎(chǔ)之上。四是實行區(qū)域強制性排放上限，并以指令形式進行排放權(quán)分配與管控。五是實行區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度。六是建立應(yīng)急聯(lián)動機制，應(yīng)對突發(fā)性區(qū)域大氣污染事件，努力將污染損害控制在最小范圍內(nèi)。
建立多層次的京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制
跨界污染是一個典型的外部性問題，污染產(chǎn)生區(qū)的外部成本由其他地區(qū)來承擔(dān)，在財政分權(quán)制度下，污染產(chǎn)生區(qū)缺乏對跨界污染進行控制的積極性，導(dǎo)致跨界污染愈演愈烈。當(dāng)前，解決京津冀跨區(qū)域的霧霾污染問題，既要考慮不同層級政府之間的垂直監(jiān)管，也要考慮同一層級政府之間的水平合作或協(xié)同管理，以及其背后一整套制度安排。
我國現(xiàn)行的空氣質(zhì)量管理仍是典型的屬地管理體制，缺乏高效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制。因此，有必要在科學(xué)運用經(jīng)濟學(xué)理論、借鑒國際經(jīng)驗、總結(jié)國內(nèi)經(jīng)驗的前提下，結(jié)合我國現(xiàn)階段的國情，按照下述思路，加快建立多層次的京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。
第一層次：建立京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的市場機制。十八大報告提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點。十八屆三中全會決定強調(diào)，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度；發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。因此，京津冀應(yīng)從以下幾個方面探索建立聯(lián)防聯(lián)控市場機制：一是按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，建立京津冀地區(qū)的橫向生態(tài)補償制度，保護生態(tài)環(huán)境維護好的地區(qū)進一步維護生態(tài)環(huán)境的積極性。二是在京津冀地區(qū)積極發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，對區(qū)域內(nèi)進行煤炭等能源消費、二氧化硫和氮氧化物排放的總量控制，鼓勵社會資本進入生態(tài)環(huán)保市場。三是加快推進京津冀地區(qū)的資源價格改革，建立能夠反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的資源價格形成機制，從根本上改變煤炭資源開采利用低成本、終端消費低價格帶來的資源高消費和浪費問題。
第二層次：創(chuàng)立京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的政府協(xié)作機制。對京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控來說，僅有市場機制是不夠的，還需要更好地發(fā)揮政府的作用。更好地發(fā)揮政府的作用，一方面，需要充分發(fā)揮已成立的國務(wù)院“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”及其辦公室在京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的領(lǐng)導(dǎo)作用，另一方面，還要通過建立京津冀地方政府之間各種形式的協(xié)作機制，發(fā)揮地方政府在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控上的核心作用。具體說來，可從如下幾個方面建立協(xié)作機制：一是建立京津冀大氣污染防治協(xié)作機構(gòu)，建議在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專項小組，在國家環(huán)保部下設(shè)“大區(qū)污染防控司”，近期以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控為重點，協(xié)調(diào)三地聯(lián)合開展大氣污染防治。二是制定京津冀地區(qū)聯(lián)合控制燃煤排放、工業(yè)排放、汽車尾氣排放、道路揚塵等的統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn)，開展區(qū)域聯(lián)合統(tǒng)計、監(jiān)測、檢查、考核和獎懲。三是推進稅費改革，將環(huán)境稅作為區(qū)域共享稅征收，將共享稅的大部分用于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等。
第三層次：探索京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的社會參與機制。《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求各級政府“健全社會監(jiān)督機制，為公眾參與創(chuàng)造條件，發(fā)揮社會團體的作用”。對京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控來說，也必須要充分發(fā)揮社會參與機制的作用。具體說來：一是要建立大氣污染信息公開機制，及時公開有關(guān)信息，發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。二是要加強宣傳教育，提高民眾的環(huán)保意識和參與意識。三是堅持“積極引導(dǎo)、大力扶持、加強管理、健康發(fā)展”的方針，發(fā)揮環(huán)保NGO（非政府組織）的作用，鼓勵NGO積極參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。
