●如果要建立統一的登記制度，就必須要對現行的一系列法律進行修改。而以制定行政法規的方式來修改現行法律，顯然是不可能實現的任務，只能通過制定法律的方式來修改現行法律。
●最佳的思路是起草制定一部不動產登記法，通過新法優于舊法的原則，直接對舊法的內容作出修改和完善。這一作法的立法成本相對較低，時間周期較短，社會效果較好。
●不動產登記制度是整個物權制度的核心，關系到國家基本經濟制度和國計民生的重大問題，屬于基本民事法律制度的內容，根據立法法，應當由立法機關制定法律。
我國《物權法》第10條明確規定，要統一不動產登記制度。《物權法》制定至今已經6年過去了，不動產登記制度仍未能實現統一。
最近，國務院機構改革方案提出，要推動不動產登記制度的改革。但究竟應當通過制定行政法規還是制定法律來規范不動產登記，意見不一。從物權法的相關規定來看，對此并未明確。筆者認為，從中國現實情況出發，應當制定不動產登記法律，而不宜制定法規。
修改現行法必須通過制定法律方式來進行
在我國，不動產的范圍十分寬泛，不僅包括了土地，還包括了地上建筑物、附屬物以及地下礦產資源、林地草原等。因此，不動產登記制度的統一至少要包括土地、房屋、草原、林地登記制度的統一，但有關這些不動產的登記，都已由相關主管部門依據現行法律負責。這些法律包括城市房地產管理法、草原法、擔保法、土地管理法等。
從這些法律可見，不動產登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構建的，即管理有關不動產的部門負責相關不動產的登記事務。例如，《擔保法》第42條規定：“辦理抵押物登記的部門如下：(一)以無地上定著物的土地使用權抵押的，為核發土地使用權證書的土地管理部門；(二)以城市房地產或者鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規定的部門；(三)以林木抵押的，為縣級以上林木主管部門；(四)以航空器、船舶、車輛抵押的，為運輸工具的登記部門；(五)以企業的設備和其他動產抵押的，為財產所在地的工商行政管理部門。”
顯然，從該條規定可以看出，其思路正是分散登記的思路。將登記作為行政機關所享有的行政管理的職權，而不是一種公示方法，這就造成了登記機構與行政機關的設置與職能合一的問題。多個行政機關負責對不同的不動產加以管理，由此形成了分散登記的現象，如土地由土地管理部門管理，建設用地使用權登記也在土地管理部門進行；林木由林業管理部門管理，有關林木所有權的登記在林業管理部門進行；房屋由城建部門管理，產權登記也在該部門進行。這種分散登記的弊端是顯而易見的。
如果要建立統一的登記制度，就必須要對現行的一系列法律進行修改。而以制定行政法規的方式來修改現行法律，顯然是不可能實現的任務，只能通過制定法律的方式來修改現行法律。
制定新法的立法成本較低
采取制定行政法規模式的思路是，首先對現行法律都進行修改之后，再啟動行政法規的制定。筆者認為，這種方式也存在明顯的不足之處。
一方面，由于需要修改的有關不動產登記的現行法律數量較多，而且對法律的修改屬于立法活動，程序較為嚴格和復雜，如果等這些法律都一一修改完畢之后，才能啟動不動產統一登記的行政法規立法活動，則可能需要花費較長時間。
另一方面，修改法律和制定新的行政法規之間，能否做到有效銜接，是一個復雜的問題。如果在相關法律修改完畢之后行政法規仍未出臺，則將出現一個空檔期，導致登記的無法可依。這種局面對整個市場經濟秩序的維護和穩定是十分不利的。因為不動產價值重大，涉及的經濟活動較多，如果缺乏相關的法律規定，無法展開登記活動，將是難以想象的。
因此，筆者認為，最佳的思路是起草制定一部《不動產登記法》，通過新法優于舊法的原則，直接對舊法的內容作出修改和完善。這也是我國長期以來一直實行的立法原則，這一作法的立法成本相對較低，時間周期較短，社會效果較好。
制定新法可與物權法進行有效銜接
不動產登記制度要統一，涉及到登記規則的統一問題。《物權法》第二章第一節已經就有關登記制度的基本規則作出了規定。
一方面，鑒于土地房屋已經形成了各自不同的登記規則，要實行登記規則的統一，就必須協調好與物權法的關系，因為物權法的規則如能夠普遍適用于各種登記事務，則可以形成未來新法的總則；如果不能普遍適用，則應將具體情況納入到分則之中。因此，要整合物權法的相關規定。
另一方面，物權法的相關規定也需要作出必要的修改。例如，《物權法》第12條關于登記機構應當履行的職責的規定過于簡略，要在不動產登記法中進行完善。這就必須通過立法才能實現，行政法規的效力層級顯然無法完成整合和修改物權法的任務。
制定新法可規范登記機關的義務和責任
登記機構因過錯造成登記錯誤應當承擔賠償責任。此種責任在性質上是一種民事責任，而不是行政責任。因為登記在性質上不是純粹的行政行為，登記不過是物權的公示方法，登記機關并沒有通過登記創設了物權。由于登記機關的登記行為將產生民法上的法律后果，因此，登記機關因登記錯誤給公民、法人造成損害的，應當承擔相應的民事賠償責任。《物權法》第21條規定登記錯誤的賠償責任，本身就表明了其屬于民事責任。可見，立法者是從民事責任的角度出發，確立相關規范的。
但民事責任就涉及到司法管轄，行政機關無權在行政法規中對司法管轄問題作出規定，而必須由法律來完成這一任務。
行政法規的效力層次與不動產登記的重要性不匹配
這是很重要的一點，因為不動產登記制度是整個物權制度的核心，關系到國家基本經濟制度和國計民生的重大問題。其屬于基本民事法律制度的內容，根據立法法，應當由立法機關制定法律。從我國既往作法來看，有關不動產登記都是通過立法的方式來制定法律，行政法規和規章只是起到配套和輔助的作用。所以按照依法立法的要求，也應當繼續保持這一作法。
(作者為中國人民大學副校長、法學院教授)
