醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，有“經(jīng)濟憲法”之稱的預算法8月31日在十二屆全國人大常委會第十次會議終獲表決通過。作為國家財政和政府動作的基礎(chǔ)性法律，大修后的預算法在立法理念和關(guān)鍵條文上都有顯著進步。預算法的著力點是財政，而財政的背后則是建立法治政府和現(xiàn)代財政制度的法律環(huán)境。可以說，新預算法既開啟了財稅體制改革的大幕，也將國家治理現(xiàn)代化向前大大推進了一步。
新預算法最重要的變化是立法理念上的變化。現(xiàn)行預算法的立法目標，是“強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理”，強調(diào)的是政府對于預算的管理權(quán)。新預算法的立法目標，則表述為“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束”，強調(diào)的是對政府收支行為的規(guī)范制衡。這一變化，凸現(xiàn)了預算法就是政府收支約束法的本來屬性。
這一點在細化全口徑預算、預算公開制度等方面表現(xiàn)得尤為明顯。此前，預算法只對一般公共預算作了規(guī)定，其他政府收入實際上游離于預算管理之外，“小金庫”屢查不絕，數(shù)額巨大的土地出讓金封閉運行，彩票基金管理缺乏公信力等之所以成為長期高亮的社會焦點，制度性原因即在于此。“全口徑”管理，除一般公共預算外，將政府性基金預算、國有資本經(jīng)濟預算、社會保障預算也都包含進來，大大限制了諸多預算外資金暗箱操作的空間。
三公消費是另一個社會長期關(guān)注的焦點。此前，不少政府部門編制的三公經(jīng)費預算，有意無意只給出一個總數(shù)和科目，要么公眾看不懂，要么監(jiān)督無門。新預算法對預算公開制度作了進一步的細化，今后政府支出應按經(jīng)濟分類，其中基本支出編到“款”，項目支出編到“項”;而決算編制中，所有政府支出都按功能分類編到最詳細的“款”。這為社會監(jiān)督提供了基本依據(jù)。
新預算法還正式賦予了地方有限發(fā)債權(quán)。地方債務風險是地方發(fā)展面臨的主要隱患，為解決這一問題，此前已允許部分地方試行自主發(fā)債。但是，地方發(fā)債還需要防止任期內(nèi)無限舉債、新官不理舊債等可能出現(xiàn)的問題。新預算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時，對舉債主體、規(guī)模和用途作了嚴格規(guī)定，同時明確對擅自調(diào)整預算的行為要進行追責。這些條文，有利于理順中央和地方之間的財政權(quán)力關(guān)系，推動地方財權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一。
既針對現(xiàn)行財政制度的弊端，也注重政府行政的實際，同時呼應財稅改革的大局，是此次預算法大修的主要特征。但也要看到，建立現(xiàn)代財政制度和法治政府這一目標，不是一個預算法文本的進步就可達成。舊的行為慣性、管理能力、落實情況等，都在決定著接近目標的節(jié)奏。比如，在賦予人大實際的監(jiān)督權(quán)后，各級人大能否有效擔負起相關(guān)職能，解讀專業(yè)性較強的預算?公眾對于政府收支的監(jiān)督是否有快速有效的反饋機制?專項轉(zhuǎn)移支付是否仍可能成為公共財政“漏斗”等等，都還有待今后完善。
不過，預算法大修本身，已經(jīng)表明了以改革公共財政推進國家治理現(xiàn)代化的決心和意志。可以預見，邁開了這一大步，第二步第三步也將接踵而來。
