僵硬的土地用途管制已經(jīng)到了非改不可的地步了。面對(duì)土地改革的前景，土地用途管制需要抓緊改革，要盡快把新的管制理念、管制方法和管制體系建立起來(lái)。筆者要提醒的是，那些認(rèn)為土地改革會(huì)引起混亂的憂心忡忡的“國(guó)士”們，如果你們還有意保留這一制度，尤其需要認(rèn)識(shí)到這一改革的緊迫性。否則，社會(huì)矛盾將會(huì)隨著土改的深入而再次尖銳化。
筆者之所以說(shuō)“盡快”的另一個(gè)原因是，在筆者看來(lái)，土地用途管制的改革其實(shí)可以是相當(dāng)簡(jiǎn)單的，這就是：把政府的土地管理權(quán)完全下放給地方政府，由各個(gè)地方和各個(gè)城市自主制訂自己的土地利用規(guī)劃，自行建立自己的土地管理制度，從而在各地各城市之間形成一種多元和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系;中央政府層面不必保留這項(xiàng)職能，相關(guān)的部委應(yīng)予撤并;中央政府只做一些匯總、統(tǒng)計(jì)、備案和監(jiān)察的工作。
下面扼要陳述一下提出這一建議的理由。
我國(guó)過(guò)去所實(shí)行的土地用途管制，其主要理由在于保護(hù)耕地。現(xiàn)在，理論與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)兩方面的原因都已經(jīng)確鑿無(wú)疑地表明，城市化、工業(yè)化與現(xiàn)代化的過(guò)程并不會(huì)侵占耕地，反而是節(jié)約耕地的，它所改變的主要是不同用途土地的分布格局。城市的個(gè)數(shù)和城市的面積都會(huì)擴(kuò)大，鄉(xiāng)村則會(huì)縮小或消失。人口將主要聚集在城市中進(jìn)行居住，城市生活將會(huì)上升為我國(guó)居民的主要生活方式。因此，不存在需要政府作出特別安排來(lái)保護(hù)耕地的問(wèn)題，大量耕地(無(wú)論是否耕種)將被節(jié)約出來(lái)的規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是誰(shuí)想刻意避免也避免不了的。既然土地用途管制的擁護(hù)者們動(dòng)輒搬出外國(guó)的土地分區(qū)管制為理由，那么，筆者想要回應(yīng)的是：不錯(cuò)，我國(guó)舊式的土地用途管制制度應(yīng)該結(jié)束了，對(duì)土地的管理的確應(yīng)該向國(guó)外的土地分區(qū)管制進(jìn)行過(guò)渡。
西方國(guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管制的原因，主要是土地的使用會(huì)造成相鄰地塊之間的相互干擾，因而，由政府出面，對(duì)土地的用途進(jìn)行某些規(guī)劃、限制和引導(dǎo)，可以使國(guó)土的整體面貌更為和諧有序，從而提高國(guó)土利用的整體效率。其中的道理仍然在于通過(guò)把蛋糕做大的方式來(lái)提高每個(gè)人可以分得的比例。根據(jù)這一思想，我們就可以整理出我國(guó)土地用途管制改革的大致思路。
首先，在這一原則指導(dǎo)下，中央政府已經(jīng)沒(méi)有辦法來(lái)制定土地政策了。過(guò)去的用途管制，主要是為了對(duì)各類土地進(jìn)行總量控制，并為此向各地下達(dá)用地指標(biāo)。現(xiàn)在，沒(méi)有必要進(jìn)行總量控制了，只需要規(guī)劃土地的結(jié)構(gòu)了，中央政府自然也就無(wú)能為力了。例如，天津的工業(yè)用地過(guò)剩了，難道就表明南京的工業(yè)用地也過(guò)剩了嗎?難道全國(guó)就都要因此而收縮工業(yè)用地供應(yīng)嗎?中央政府是否可以把東北三省規(guī)劃為居住區(qū)、而把長(zhǎng)三角規(guī)劃為工業(yè)區(qū)呢?這當(dāng)然都是荒唐的。因此，現(xiàn)在就可以發(fā)現(xiàn)，土地用途管制其實(shí)完全是地方政府的職能，尤其是城市市政當(dāng)局的職能。所謂工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等等區(qū)分，是隨著城市的興起而出現(xiàn)的概念。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，這個(gè)問(wèn)題雖然也存在，但它遠(yuǎn)非那么重要。工業(yè)會(huì)帶來(lái)污染，主要是這個(gè)理由在推動(dòng)著城市的分區(qū)。所以，即使在地方政府中，省一級(jí)的政府也仍然不是實(shí)行土地用途管制的主體。省政府同中央政府一樣，可能依舊關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題，重視糧食供應(yīng)，但是，這種關(guān)心和重視主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、糧食收儲(chǔ)以及推廣高科技等手段來(lái)進(jìn)行，而不能一味地求諸耕地面積的擴(kuò)大。城市化進(jìn)程已經(jīng)為耕地面積的擴(kuò)大作出了貢獻(xiàn)。不能說(shuō)，因?yàn)榧Z食很重要那我就要乘此機(jī)會(huì)再接再厲，假設(shè)原本已經(jīng)騰出了2億畝耕地，現(xiàn)在我還不滿足，我一拍腦袋，非要你騰出4億畝不可。
一旦土地用途管理職能主要落在市政府一級(jí)，它的內(nèi)容、方式和執(zhí)行力度必然就會(huì)發(fā)生巨大的變化。首先，目前存在的各項(xiàng)嚴(yán)峻的管制大都需要予以撤消或者弱化，圍繞土地的社會(huì)矛盾因此就會(huì)得到巨大的緩解。其次，根據(jù)上述原則即可推知，土地用途管制只能在那些通過(guò)規(guī)劃和管制能夠增加居民整體利益的地方實(shí)行，否則就沒(méi)有必要實(shí)行。管制僅僅以協(xié)調(diào)土地權(quán)利人之間的關(guān)系為限，不得摻雜其他理由。例如，政府認(rèn)為要獎(jiǎng)勵(lì)工業(yè)，就增加工業(yè)土地供應(yīng)，認(rèn)為房屋過(guò)剩了，就減少居住用地供應(yīng)，從而造成工業(yè)用地價(jià)格與居住用地價(jià)格之間出現(xiàn)巨大的落差，這就是不可以的。再其次，城市的發(fā)展畢竟不是瞬息萬(wàn)變的，一個(gè)市政府，只需要規(guī)劃本市的布局與發(fā)展方案，因此，規(guī)劃的任務(wù)便是相當(dāng)輕松的，它可以分散在許多年中逐步進(jìn)行，還可以根據(jù)情況不斷修改。土地規(guī)劃與管制方案本身必須作為一項(xiàng)市一級(jí)的法律來(lái)看待，由同級(jí)人大來(lái)討論制訂，而不能仍然像過(guò)去那樣，由行政部門的少數(shù)人關(guān)起門來(lái)進(jìn)行，然后一頒布就要管蕓蕓眾生許多年間的生存大計(jì)。哪些事項(xiàng)要納入管制，以及管制到什么程度，哪些事項(xiàng)可以暫不管制，等等，都要廣泛地征求市民的意見(jiàn)。規(guī)劃與管制方案可以具體到一個(gè)街道、一個(gè)項(xiàng)目，也可以相當(dāng)?shù)卮志�條。國(guó)外的一些地方也都沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)劃與管制，但那里建設(shè)得也很不錯(cuò)。不同城市之間都可以根據(jù)情況搞自己的模式，相互之間也可以進(jìn)行借鑒。例如，一線城市的部分城區(qū)如今已經(jīng)開(kāi)始管制建筑的顏色，某些旅游城市也有必要管制得詳細(xì)一些，而對(duì)于大多數(shù)普通城市來(lái)說(shuō)，管制似乎就沒(méi)有必要那么仔細(xì)了，可以把焦點(diǎn)放在污染防治上。我們是發(fā)展中國(guó)家，難道事事都要學(xué)習(xí)西方國(guó)家城市中的那些巨細(xì)靡遺的管制細(xì)則嗎?顯然不必要，我們也沒(méi)有那個(gè)能力。先揀重要的搞起來(lái)，其他的慢慢再完善。我國(guó)現(xiàn)有的許多城市規(guī)劃搞得并不好，往往流于簡(jiǎn)單化、形式主義和主觀主義，這表明在城市管理方面，管理者的經(jīng)驗(yàn)和水平還是需要一個(gè)較長(zhǎng)的提高過(guò)程的。
現(xiàn)在再來(lái)論述一下上述土地管理模式與土地改革之間的關(guān)系。規(guī)劃與管制的機(jī)制發(fā)生改變之后，其與土地改革之間的矛盾也就大大地緩解了。過(guò)去的管制受到批評(píng)，是因?yàn)樗斐蓢?yán)重的苦樂(lè)不均，管制者憑借自己的意志行事，不顧客觀規(guī)律與經(jīng)濟(jì)合理性。在新的管理模式下，各種用途土地的價(jià)格必然是大體相同的，那么，農(nóng)民的土地改變?yōu)槠渌魏斡猛荆簿筒粫?huì)遭到抵制。而在符合規(guī)劃的前提下，開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民商談土地轉(zhuǎn)讓事宜，除了履行法定程序以及繳納法定稅費(fèi)之外，國(guó)家又有什么必要介入其中呢?相信那些擔(dān)心土地改革帶來(lái)無(wú)序開(kāi)發(fā)的人士，現(xiàn)在也就可以放寬心態(tài)、長(zhǎng)舒一口氣了。