信托公司管理的資產規模已超過10萬億元人民幣，高出了保險和基金行業的資產管理規模。然而，信托業高速增長的背后潛藏著巨大的信托兌付危機和監管危機，我國的信托業發展亟待一部專門的《信托業法》。
信托制度內在的擴張力導致過度的處分自由，對固有的制度造成相當程度的沖擊和破壞，而以審慎監管為基礎的《信托業法》，可以強化信托業的合規經營，維護市場公平競爭，切實保護投資人利益。
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今年初，P2P網貸平臺中貸信創、國臨創投、鋒逸成立同時出現無法提現問題。與此同時，中華文化產權交易所也出現了投資者無法提現的問題，而為上述4家公司承擔擔保責任的中瑞隆信托也已人去樓空。
有受騙者說，“中瑞隆信托是顆定心丸，沒它給擔保，我們怎么會敢投？”然而，深圳市市場監督管理局卻表示，中瑞隆信托未經銀監會批準在名稱或經營范圍中違規使用了“信托”字樣，終于揭開了中瑞隆這個假信托的真面目。目前，深圳市公安局已對鄭旭東等人涉嫌非法吸收公眾存款案進行偵查。 新華社
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我國《信托法》頒行于2001年，該法在立法中并未采取《證券法》、《保險法》那樣的綜合立法模式，而是采用分別立法模式，從而導致該法自始即缺乏信托業監督管理的規定，而有關信托業監督管理的內容主要規定在中國銀監會2007年頒行的《信托公司管理辦法》中。該辦法的前身為《信托投資公司管理辦法》，由中國人民銀行于2001年頒行，后因信托公司業務轉型需要，中國銀監會成立后在修訂時將其名稱中的“投資”二字刪了去，信托投資公司遂變身為信托公司。
截至2013年底，信托公司管理的資產規模已超過10萬億元人民幣，高出了保險和基金行業的資產管理規模。然而，規模繁榮只是表象，信托業高速增長的背后潛藏著巨大的信托兌付危機和監管危機。與國際信托市場相比，我國的信托業發展亟待一部專門的法律來規范。
信托公司的法律生態環境混亂
中國銀監會成立后，我國徹底建立了分業經營、分業監管的金融體制。雖然《銀行業監督管理法》明確了中國銀監會監管信托公司，但其內容主要規范的是商業銀行，而不是信托公司。換言之，中國銀監會只是信托公司的法定監管部門，其并不按照《銀行業監督管理法》的監管標準和監管要求對信托公司實施監管，相反是按照其自行制定的《信托公司管理辦法》對信托公司實施監管。
按照我國《立法法》的規定，現行《信托公司管理辦法》只屬于中國銀監會的部門規章，作為信托行業的基本監管規則，其立法層次明顯偏低，適用范圍十分受限，對信托產品創新的規范和保護并不到位。
另外，我國的證券投資基金在實踐中多采用集合資金信托形式，其所適用的《證券投資基金法》所確定的基金公司的法定監管部門卻為中國證監會。同樣在經營集合資金信托業務，信托公司和基金公司分別適用不同的監管規則，并由不同的監管部門實施監管，這在金融監管立法和監管體制上形成了沖突。
從我國當前金融監管法律體系看，信托公司所處的法律生態環境不斷在遭受詬病，無法與銀行業、保險業、證券業和基金業相提并論。尤其是這些年來隨著金融理財市場的快速發展，商業銀行、基金公司、證券公司和保險公司等金融機構紛紛開展理財業務，許多理財產品均按照信托原理設計，但為規避監管，一些信托產品刻意規避“信托”二字，從而以掩耳盜鈴的形式與信托產品開展競爭，爭奪客戶，爭搶資金，最終造成了理財市場競爭的無序和市場秩序的混亂。政出多門、多頭監管成為當前金融理財市場的突出問題，進而形成與金融分業經營、分業監管體制之間難以克服的深層次矛盾，導致既有的基于機構監管而確立的法律規則之間產生多重沖突，并失去了應有的監管功能。
當前制約我國信托業發展的關鍵因素，已不單純是微觀層面上的經營問題，而是宏觀層面上的監管體制和監管法律制度問題。對信托業的定義已不能再局限于信托公司所構成的行業集體，相反已經更多地擴展到了所有信托業務所構成的集合，破解現行相關監管立法沖突成為現實難題，及時出臺一部《信托業法》勢在必行。
一部好的《信托業法》是深化監管改革的關鍵
從《信托法》與《信托業法》兩部法律之間的關系看，《信托法》屬于任意法，《信托業法》則具有強行法性質。《信托業法》對《信托法》具有重要的填補作用。
《信托業法》的中心價值是公平、效率、秩序和交易安全，是基于社會本位的理念，通過國家調節機制彌補市場機制的不足，從而促進和保障信托業的整體發展及與其他金融業的融合。《信托業法》有利于減低交易成本，增加交易雙方的有限理性，提高投資者的平等地位，維護市場交易秩序，與《信托法》在保護投資人利益的目標上是一致的，只是二者的法律調整機制和救濟方式不同而已。
隨著金融性資產的不斷增加，商業信托使現代信托法奠基于有償性、營利性、契約性和財產性的觀念之上。需要注意的是，信托制度內在的擴張力導致過度的處分自由，對固有的制度造成相當程度的沖擊和破壞，而以審慎監管為基礎的《信托業法》，通過營業信托的特性不斷擴充現有交易規則，解決市場信息不對稱問題，規范信息成本和交易成本，控制受托人的道德風險，盡量用強制性規定去補充和完善商業信托合同，實行激勵與約束并重，進而強化信托業的合規經營，維護市場公平競爭，切實保護投資人利益。
改多頭監管為統一監管改機構監管為功能監管
轉變觀念，改多頭監管為統一監管，改機構監管為功能監管，是當前我國信托業監管制度改革和創新的必然選擇。制定《信托業法》，既有利于有效限制市場過度競爭，促進信托業合法、穩健運行，也有利于保護投資者，維護公眾對信托業的信心。只有以開放的心態，準確清晰地定位《信托業法》，才是當前深化我國信托業監管改革的關鍵所在。
首先，關于該法的名稱問題。
將該法的名稱確定為《信托業法》，還是《受托人法》，抑或是叫《信托業監督管理法》等，目前在學界尚有爭議。相比較而言，前者和后者容易被誤解為僅對信托公司適用，因此可能會受到其他金融機構的抵觸，《受托人法》的名稱稍具中性，可能易于被各方更快地接受。但事實上，《信托業法》或《信托業監督管理法》更為準確一些，更能體現有關信托業監管的經濟法屬性，而《受托人法》的民商法屬性更為突出一些，給人以《信托法》子法的印象，似乎是對《信托法》第四章第二節“受托人”的立法解釋。我們贊同《信托業法》這一名稱，該名稱與同樣引進信托制度的日本和我國臺灣地區立法保持了一致，并比《信托業監督管理法》更簡潔一些，能體現出該法所具有的公法與私法相融合的性質。
其次，關于信托業監管目標、監管原則和監管體制問題。
從治理信托業監管亂象的現實出發，我們認為，應把保護投資人合法權益放在首位，同時要把保護信托業公平競爭、維護信托市場秩序穩定納入監管目標范圍。信托業法的基本原則是貫穿于營業信托監管全過程的基本指導方針，是實現信托監管目標的重要保證。我們認為，信托業監管機構對信托業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率原則。至于公平原則、自愿原則和誠實信用原則等，則屬于信托法基本原則，在此不能混同。我國目前一行三會的監管架構適應了機構監管的要求，但缺乏適應于混業經營的功能監管，正因為如此，導致信托業監管競爭愈演愈烈，形成監管漏洞和監管沖突。我們認為，在我國嚴格禁止或限制信托公司以外的金融機構兼營信托業務并不現實，改多頭監管為統一監管，改機構監管為功能監管，將信托業監管權整合集中授予中國銀監會，并以《信托業法》的名義固定下來，才是優化監管的現實選擇。
再次，關于該法的適用范圍。
信托業監管應當對專營和兼營信托業務的金融機構一視同仁，以《信托業法》取代《信托公司管理辦法》是保障信托業健康發展的必然選擇。作為“惟一的立法路徑”，應當明確界定信托業的經營資格，將兼營信托業務的金融機構全部納入其中，規定信托業設立的最低實收資本金、發起人資格條件、章程應載事項、同一人或同一關系人持股限額、申請設立許可應具備的文件、程序以及不予許可的情形等。除應許可兼營信托業務外，另外還應當考慮實踐中出現的新型商業信托，在信托財產范圍的擴大以及信托的利用形態方面，合理借鑒日本經驗，增訂相關內容，厘清法律適用上的疑義，防止信托制度遭到不當濫用。如信托的合并與分割制度，它使信托執行具備了一定彈性，前者有利于追求信托規模效益和投資效率，后者則有利于降低投資風險，靈活地進行組合投資。
最后，關于該法的內容。
目前國際金融監管體系仍處于分業管理狀態，而且國際信托業遠不及銀行業、證券業和保險業發達，信托業的監管標準尚未實現統一。但是，國家“十二五”規劃綱要已明確提出，要參與國際金融準則新一輪修訂，完善我國金融業穩健標準。我們認為，制定我國《信托業法》，必須要有國際視野，在堅持統一立法的前提下，兼容并蓄，與國際金融監管標準和周邊國家與地區的信托業監管立法相協調，這樣才能有助于建立開放的信托市場所需要的公平競爭環境，進而提高監管效率，推動信托業務創新。從內容看，該法應該規定信托業監管目標、基本原則，規定金融信托機構的設立、變更與終止，規定金融信托機構的業務種類、范圍和經營規則，規定信托業的監督管理機構及其職權，規定行業自律組織的地位作用，規定法律責任等。