“各地對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的爭(zhēng)奪，正向的意義在于體現(xiàn)了地方的改革熱情，但負(fù)面影響則是其背后的思維模式仍舊停留于30多年前開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的層面。”
針對(duì)驟然而起的自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)張燕生在接受《瞭望》新聞周刊專(zhuān)訪時(shí)告誡到，以過(guò)去改革開(kāi)放歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為鏡鑒，地方對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在認(rèn)識(shí)上存在偏差，未來(lái)的建設(shè)中就可能偏離中央的期望，也就難以承擔(dān)起自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的使命。
在他看來(lái)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)不會(huì)只有上海一家，但其他地區(qū)在建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)或自由貿(mào)易園區(qū)的過(guò)程中，一定要減少盲目性，并改變過(guò)去的“惰政”思維，切實(shí)緊扣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革和創(chuàng)新的重心，探索出中國(guó)在新階段推進(jìn)改革開(kāi)放所需要的新路徑和新模式。
“實(shí)際上，中國(guó)是在用高標(biāo)準(zhǔn)的FTA來(lái)倒逼自己新一輪的改革開(kāi)放，通過(guò)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)新一輪高水平的開(kāi)放、高標(biāo)準(zhǔn)的改革、高質(zhì)量的發(fā)展。”他強(qiáng)調(diào)。
力避“偽開(kāi)放”標(biāo)簽
《瞭望》：在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式掛牌之后，各地都掀起了自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱，你如何看待這種現(xiàn)象?
張燕生：各地想搞自由貿(mào)易園區(qū)，還是想把自由貿(mào)易園區(qū)作為本地?cái)U(kuò)大開(kāi)放的一個(gè)平臺(tái)和載體。因此從積極意義上講，自由貿(mào)易園區(qū)還是能給地方提供深化開(kāi)放、推動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力。
但問(wèn)題是，自由貿(mào)易園區(qū)的思路還是前35年舊模式的延續(xù)，還是爭(zhēng)取優(yōu)惠政策、爭(zhēng)取成為“政策洼地”的思維模式主導(dǎo)。
現(xiàn)在不少人把自由貿(mào)易園區(qū)的作用夸大了。自由貿(mào)易園區(qū)是一個(gè)特殊區(qū)域，從功能來(lái)講，就是一個(gè)一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由，境內(nèi)關(guān)外的特殊區(qū)域。其目的是為了解決一些貨物不完全需要進(jìn)入到境內(nèi)，還需要國(guó)際轉(zhuǎn)口、國(guó)際轉(zhuǎn)運(yùn)、拆拼箱的需求;是為了滿足本地保稅加工、保稅物流、保稅服務(wù)的需要。為了配合這些特殊功能，其會(huì)相應(yīng)設(shè)立離岸金融、離岸貨幣、離岸貿(mào)易等服務(wù)，其功能是非常有限的。
僅就自由貿(mào)易園區(qū)來(lái)說(shuō)，它對(duì)于中國(guó)改革開(kāi)放的價(jià)值主要體現(xiàn)在特殊區(qū)域滿足特殊功能方面，不會(huì)有太大的全局和戰(zhàn)略意義。它對(duì)推動(dòng)中國(guó)新一輪高水平的開(kāi)放能發(fā)揮一定的作用，但作用決不能過(guò)分夸大。上海28.78平方公里的區(qū)域就能推動(dòng)上海、推動(dòng)整個(gè)中國(guó)的發(fā)展?這是不可能的。在這方面，35年前的開(kāi)放是有經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的。
《瞭望》：你所說(shuō)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，具體指什么?
張燕生：前35年的開(kāi)放，實(shí)際上是從深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)起步的。最初深圳的開(kāi)放和現(xiàn)在各地搞自由貿(mào)易園區(qū)的想法是一致的，就是一定要有一個(gè)比誰(shuí)都自由的東西。深圳當(dāng)時(shí)試圖搞的就是自由貿(mào)易園區(qū)，即所謂的一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由，修了一道關(guān)、二道關(guān)。最初的設(shè)想一道關(guān)開(kāi)放，讓深圳和香港一體，二道關(guān)管住，讓深圳和內(nèi)地分開(kāi)，區(qū)內(nèi)自由。這樣的話，深圳就和香港一樣了，也是一個(gè)自由港。
但從自由貿(mào)易園區(qū)的角度來(lái)看，深圳最初的試驗(yàn)并不成功。深圳在開(kāi)放方面的成功，主要是深圳和香港共同發(fā)揮了把中國(guó)融入世界和把世界引入中國(guó)的窗口與橋梁作用，實(shí)現(xiàn)了全域開(kāi)放，這才是國(guó)家使命，這才是國(guó)家戰(zhàn)略。
自由貿(mào)易園區(qū)實(shí)際上是一把雙刃劍，既會(huì)推動(dòng)一定程度的開(kāi)放，解決諸如“香港一日游”的問(wèn)題，也會(huì)帶來(lái)不小的負(fù)面作用。現(xiàn)在很多地方圈了不少的地、投了很多的資金，但所追求的內(nèi)容并不符合中國(guó)下一步發(fā)展的需要。像去年前4個(gè)月，對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域出現(xiàn)的套匯套利就發(fā)生在東部沿海的特殊區(qū)域。現(xiàn)在一些地方的自由貿(mào)易園區(qū)熱、綜合保稅區(qū)熱，成為了“偽開(kāi)放”的標(biāo)簽。
以“三高”目標(biāo)為戰(zhàn)略導(dǎo)向
《瞭望》：既然自由貿(mào)易園區(qū)的作用不應(yīng)被夸大，那現(xiàn)在為什么還大力推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)呢?我們究竟要的是什么?
張燕生：實(shí)際上，中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是一個(gè)非常重要的試驗(yàn)區(qū)，其重要性體現(xiàn)在它并不只是一個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所要“試”的，恰恰不是各地追逐的自由貿(mào)易園區(qū)，而是中國(guó)下一步對(duì)外開(kāi)放需要推動(dòng)的東西。
我們需要明白，自由貿(mào)易，并不是自由貿(mào)易園區(qū)，而是自由貿(mào)易區(qū)。自由貿(mào)易園區(qū)英文叫FTZ，是一個(gè)特殊的區(qū)域，而自由貿(mào)易區(qū)是FTA，是全域的開(kāi)放。所以說(shuō)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是試驗(yàn)推動(dòng)全域開(kāi)放的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、制度、管理方法和模式。也正是從這個(gè)角度出發(fā)，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)說(shuō)，不要講優(yōu)惠政策，要靠改革和制度創(chuàng)新。
這就需要對(duì)全域開(kāi)放的規(guī)范、規(guī)則進(jìn)行探索，所試驗(yàn)的東西只要是在一到兩年內(nèi)成功，就要在全域和全中國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)可復(fù)制、可推廣。一旦可復(fù)制、可推廣，中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放就往前推了一步。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不僅僅是試自由貿(mào)易園區(qū)，更重要的是試全中國(guó)未來(lái)高水平開(kāi)放的每一步怎么走。
《瞭望》：如何看待推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的時(shí)代背景和戰(zhàn)略要義?
張燕生：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略用意在于，美國(guó)要用高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)來(lái)邊緣化中國(guó)。美國(guó)在亞太搞TPP，在大西洋和歐洲搞TTIP，日本和歐洲也在簽訂經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定。這就形成了美國(guó)、日本、歐洲和中國(guó)這世界四大經(jīng)濟(jì)體中，有三大經(jīng)濟(jì)體之間都有相互開(kāi)放的協(xié)議，中國(guó)例外。中國(guó)要想在未來(lái)的貿(mào)易規(guī)則中不被邊緣化，中國(guó)就需要把高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)的一整套東西在境內(nèi)一定范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)，將其變成倒逼中國(guó)高水平開(kāi)放的壓力，這是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的價(jià)值。
我們可以看到，美國(guó)要與中國(guó)簽雙邊投資協(xié)定(BIT)，并就負(fù)面清單管理和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇進(jìn)行談判，這些就需要在上海試驗(yàn)。此外，還有國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TISA)協(xié)議要求服務(wù)業(yè)全面開(kāi)放，上海試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的重點(diǎn)之一，就是在包括金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)六大服務(wù)領(lǐng)域全面開(kāi)放。今后還將“試”高標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等一系列所謂的規(guī)則。
這樣一來(lái)，美國(guó)想用高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的FTA來(lái)邊緣化中國(guó)，中國(guó)卻用高標(biāo)準(zhǔn)的FTA來(lái)倒逼自己新一輪的改革開(kāi)放。通過(guò)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)新一輪高水平的開(kāi)放、高標(biāo)準(zhǔn)的改革、高質(zhì)量的發(fā)展。
擯棄“懶政”思維
《瞭望》：你曾談到，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不會(huì)只是上海一家，但自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也不可能遍地開(kāi)花。那未來(lái)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可能選在何處?要成為真正的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，需要具備什么樣的條件?
張燕生：首先，是不是新一輪的高水平開(kāi)放、高標(biāo)準(zhǔn)改革、高質(zhì)量發(fā)展的試點(diǎn)都要放在東部呢?并不是這樣。除了東部沿海的試點(diǎn)外，中部和西部都應(yīng)有不同的探索。在新的35年的起跑線上，今后跑得好的不一定都是東部地區(qū)，可能是中部的，也可能是西部的。在這方面需要考慮，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠在新一輪改革開(kāi)放中與全國(guó)齊步走。
其次，要申請(qǐng)成為真正意義上的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，就必須要做第一個(gè)敢吃螃蟹的人，得有在現(xiàn)有體制機(jī)制創(chuàng)新上往前一步的東西，而且蹚水以后要為全國(guó)提供可復(fù)制、可推廣的新模式方面做貢獻(xiàn)。這就要求要在體制創(chuàng)新上有新思想、新觀念，找準(zhǔn)新的突破口。
現(xiàn)在的思維為什么還是過(guò)去的思維，因?yàn)檫^(guò)去的思維是“懶漢”思維，寫(xiě)報(bào)告、寫(xiě)問(wèn)題、寫(xiě)總結(jié)等也容易寫(xiě)，但要探索新的東西，就是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。得看你敢不敢做第一個(gè)吃螃蟹的人，而且你愿不愿意在先行先試方面承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。
一般來(lái)說(shuō)，破容易，但立很難。立的東西，很多和過(guò)去都是不一樣的。要立的東西首先得符合十八屆三中全會(huì)的精神，得是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用。這就要看自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，能不能試驗(yàn)出市場(chǎng)起決定性作用，政府更多地彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈。
上海的試驗(yàn)，國(guó)務(wù)院下達(dá)的任務(wù)里面，很重要的一點(diǎn)就是政府行政管理體制改革。政府能不能從事先審批轉(zhuǎn)為事中、事后的監(jiān)管?能不能實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理?能不能實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇?這些都是很重要的要求,而不是政府推動(dòng)新一輪的造城運(yùn)動(dòng)、新一輪優(yōu)惠政策的爭(zhēng)奪運(yùn)動(dòng)。
至于先行先試的內(nèi)容，也就是中央講的，法無(wú)授權(quán)不可為。即政府的權(quán)力得有權(quán)力清單、有權(quán)力的邊界，政府的權(quán)力要關(guān)在籠子里。這就涉及各級(jí)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，法理依據(jù)是什么。還有一句話叫法無(wú)禁止皆可為。各種所有制的企業(yè)都是依法、公平地進(jìn)入市場(chǎng)。先行先試的核心之一，就是要依法建立起一套公平的、規(guī)范的、有秩序的、透明的、法制的制度規(guī)范。
此外，還要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這就涉及到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)能不能更有力度和成效，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的金融環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、政策環(huán)境。這完全是新35年的新體制、新開(kāi)放、新發(fā)展模式中路徑的探索。
總之，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是要為中國(guó)未來(lái)的體制機(jī)制、戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)等方面，在新模式的探索上邁出一大步，要為中國(guó)成為高收入大國(guó)、創(chuàng)新大國(guó)、低碳大國(guó)、法治大國(guó)、全球負(fù)責(zé)任大國(guó)提供制度支撐。