2013年7月3日，國務(wù)院常務(wù)會批復(fù)了“建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”(以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”)的總體方案；8月27日，中央政治局會議強(qiáng)調(diào)“建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是黨中央從國內(nèi)外發(fā)展大勢出發(fā)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，對加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義”。自此，以上海自貿(mào)區(qū)為抓手的新一輪“以開放促改革”的序幕已經(jīng)拉開。
此輪改革貫徹著頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合的機(jī)理，既有著對中國未來發(fā)展各方面情勢和期待的認(rèn)識，又有著以實(shí)踐為基點(diǎn)的考量，是自1979年后35年來再次釋放改革紅利的重大舉措。它不僅直接關(guān)系著上海的國際貨運(yùn)物流業(yè)中心和國際金融中心的建設(shè)步伐，也不僅直接關(guān)系著全國經(jīng)濟(jì)和金融的未來發(fā)展態(tài)勢，而且關(guān)系著全球經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展格局，至關(guān)重要。
中共中央十八屆三中全會決定中指出：“建立中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，要切實(shí)建設(shè)好、管理好，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)”。如何鏈接上海自貿(mào)區(qū)在制度和體制機(jī)制方面由開放促改革所引致的各種效應(yīng)，是一個(gè)剛剛破題、有待實(shí)踐探索且極為復(fù)雜的論題。
上海自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制改革的新定位
對中國來說，以開放促改革已有30多年歷史。1980年，五屆全國人大批準(zhǔn)設(shè)立深圳、珠海、汕頭和廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就已邁開以開放促改革的步伐。在30多年間，全國各地先后設(shè)立了眾多享受某些優(yōu)惠政策的各種各樣的試驗(yàn)區(qū)，其中包括保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)和金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)等等。如果說，上海自貿(mào)區(qū)的改革開放依然重復(fù)這些試驗(yàn)區(qū)走過的路徑，那么，它至多只是使中國在各種試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上又多增了一個(gè)試驗(yàn)區(qū)，由此，設(shè)立與不設(shè)立這個(gè)自貿(mào)區(qū)對中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展大致上可以說“無關(guān)大局”。要使得上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和日后運(yùn)作能夠成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，上海自貿(mào)區(qū)就必須在體制機(jī)制改革方面有新的突破創(chuàng)新，由此，明確定位就成為萬事之先的論題。
“以開放促改革”的一個(gè)主要含義是，運(yùn)用開放所帶來的國際要求推進(jìn)國內(nèi)的體制機(jī)制調(diào)整，使其更加適合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。始于1978年末的中國體制機(jī)制改革，大致上可分為三個(gè)層面：第一層面是與體制機(jī)制直接相關(guān)的制度改革。這一改革的直接表現(xiàn)方式是，一系列受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制約(或影響)的具體制度(包括法律、法規(guī)和部門規(guī)章等)，按照市場規(guī)則的要求進(jìn)行重新調(diào)整。這一調(diào)整的核心問題是，處理好政府與市場的關(guān)系，即凡是可由市場解決的問題交給市場解決；政府部門的職能在于依法行政、提供公共服務(wù)，解決好市場失靈和市場不能解決的問題。第二層面是與資源配置相關(guān)的改革。第三層面是與突破某個(gè)特定政策限制相關(guān)的改革。
與體制機(jī)制直接相關(guān)的制度創(chuàng)新(即前述第一層面)應(yīng)是上海自貿(mào)區(qū)的基本定位。內(nèi)在機(jī)理是，體制機(jī)制改革的過程就是解放生產(chǎn)力、重新進(jìn)行資源配置的過程。改革紅利將在這個(gè)過程中釋放和創(chuàng)造。對建立上海自貿(mào)區(qū)而言，要發(fā)揮“推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的‘試驗(yàn)田’，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展”的功能，也只能首選以體制機(jī)制改革為建設(shè)的重心。毋庸贅述，對上海自貿(mào)區(qū)而言，首要問題不是爭取多少政策上的優(yōu)惠，而應(yīng)是全力展開制度創(chuàng)新。
由于上海自貿(mào)區(qū)以4個(gè)保稅區(qū)為基礎(chǔ)建立，保稅區(qū)制度屬于現(xiàn)存狀態(tài)，同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)不可能完全實(shí)行類似于中國香港、新加坡等的自由港制度，所以，從與體制機(jī)制直接相關(guān)的制度改革看，可選擇的范圍只能在以保稅區(qū)為下限、以自由港為上限的制度區(qū)間內(nèi)。
在探索上海自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制改革之中，有三個(gè)因素有著至關(guān)重要的影響：第一，上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的體制機(jī)制改革。上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的體制機(jī)制改革狀況必然制約著自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制在制度層面上的形成。第二，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的體制機(jī)制改革。自貿(mào)區(qū)的許多制度不可能完全游離于國內(nèi)體制機(jī)制，國內(nèi)的體制機(jī)制狀況將制約著上海自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)制度。第三，國際規(guī)則的變化。自2008年美國金融危機(jī)爆發(fā)后，全球經(jīng)濟(jì)金融格局發(fā)生了重大變化，美國對現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系并不滿意，由此，提出了“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定”(TTIP)和“服務(wù)貿(mào)易協(xié)定”(TISA)等新規(guī)則。這些貿(mào)易協(xié)定還在形成過程中，一些具體條款尚未成型，由此，將影響到上海自貿(mào)區(qū)的體制機(jī)制改革在制度上準(zhǔn)確定位。在這些因素的制約下，上海自貿(mào)區(qū)體制機(jī)制的選擇和定位就不再簡單是28.78平方公里之內(nèi)的事，它將不同于國際上任何一個(gè)自貿(mào)區(qū)，帶有明顯的中國特色。
鏈接自貿(mào)區(qū)的金融發(fā)展
從各國和地區(qū)的自貿(mào)區(qū)來看，為了便于自由貿(mào)易和自由投資，可以說，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融服務(wù)業(yè)全面開放。
國務(wù)院批準(zhǔn)的總體方案中指出了上海自貿(mào)區(qū)在金融方面展開制度創(chuàng)新的幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵性要點(diǎn)：第一，加快探索資本項(xiàng)目可兌換。對中國而言，經(jīng)過30多年的改革開放，資本項(xiàng)目中的大多數(shù)項(xiàng)目已經(jīng)開放，尚未開放的項(xiàng)目主要集中在“金融項(xiàng)目”方面，具體內(nèi)容包括金融產(chǎn)品的發(fā)行和交易。第二，金融服務(wù)業(yè)全面開放。這實(shí)際上意味著在金融機(jī)構(gòu)設(shè)置、金融產(chǎn)品發(fā)行和交易、金融市場運(yùn)作等方面不再實(shí)行中國境內(nèi)長期存在的審批制，由此，在客觀上要求已習(xí)慣于以審批制為基礎(chǔ)的金融監(jiān)管理念的全面轉(zhuǎn)變。第三，推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。第四，逐步允許境外企業(yè)參與商品期貨交易。這實(shí)際上意味著，逐步探索自貿(mào)區(qū)內(nèi)的境外企業(yè)介入到中國境內(nèi)的商品期貨交易。由此，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外的鏈接就成為一個(gè)需要認(rèn)真研究探討之事。第五，建立試驗(yàn)區(qū)金融改革創(chuàng)新與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動機(jī)制。上海自貿(mào)區(qū)并非一個(gè)完全封閉的試驗(yàn)區(qū)。對中國而言，建立這一自貿(mào)區(qū)的真實(shí)含義，不在于增加多少的貿(mào)易量和引進(jìn)多少外資，更重要的功能在于，全面推進(jìn)“以開放促改革”的進(jìn)程，強(qiáng)化中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的體制機(jī)制創(chuàng)新。要做到這一點(diǎn)，首先自貿(mào)區(qū)內(nèi)所形成的體制機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)在上海經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中逐步展開，由此，聯(lián)動機(jī)制的設(shè)立必不可少。
上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)作和發(fā)展面臨著一對矛盾：一方面自貿(mào)區(qū)的地理范圍已經(jīng)界定，幾乎不可能將它延伸到整個(gè)上海(更不可能將自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到中國全境)，由此，自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行的各項(xiàng)自由化制度帶有明顯的“境內(nèi)關(guān)外”特征；另一方面，自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行的這些自由化制度又必須“形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”，以發(fā)揮示范帶動效應(yīng)和服務(wù)于全國的效應(yīng)。要破解這一矛盾，既需要在制度創(chuàng)新中細(xì)化相關(guān)條款和流程，又需要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以達(dá)到地理空間不突破但各種交易卻能夠有效拓展到上海范圍的效應(yīng)。
以轉(zhuǎn)變觀念為先導(dǎo)的上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新
如果說市場鏈接是發(fā)揮上海自貿(mào)區(qū)功能的重要機(jī)制的話，那么，在上海自貿(mào)區(qū)建立乃至今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，更重要的將是思想觀念的轉(zhuǎn)變。中國的改革開放起步于思想解放，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也將以解放思想為先導(dǎo)。這種解放思想直接決定著上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)什么、如何試驗(yàn)、試驗(yàn)速度和試驗(yàn)成果。事實(shí)上，自貿(mào)區(qū)的模式已經(jīng)提供了解放思想的依據(jù)，它具體地表現(xiàn)在三個(gè)方面：
第一，負(fù)面清單機(jī)制。負(fù)面清單機(jī)制，是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施、業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明，以規(guī)范自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各種商業(yè)和非商業(yè)的活動。它的實(shí)際含義是，只要不屬于負(fù)面清單范疇內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會行為均屬合法行為，即“法無禁止皆可為”，均應(yīng)受到法律的保護(hù)。在實(shí)行負(fù)面清單機(jī)制中貫徹著三個(gè)理念：其一，無罪推定的法治理念。在中國的行政機(jī)制中長期貫徹著“有罪推定”的理念，這是引致審批制盛行的一個(gè)觀念上成因。其二，依法行政的理念。在中國實(shí)踐中，行政部門常常既是規(guī)則制定者又是規(guī)則的執(zhí)行者，由此，依法行政在許多場合成為依行政部門立規(guī)展開行政活動，市場主體對此陷于無奈境地。負(fù)面清單機(jī)制，將行政部門管理限定在負(fù)面清單之內(nèi)(所列負(fù)面清單的事項(xiàng)應(yīng)具有充分理由)，由此，限制了行政管理部門運(yùn)用行政權(quán)力自我立規(guī)的行為。其三，創(chuàng)新理念。在中國，金融產(chǎn)品創(chuàng)新受到體制機(jī)制的嚴(yán)重制約。只有在金融監(jiān)管部門認(rèn)同的條件下，新的金融產(chǎn)品才可能問世。但負(fù)面清單機(jī)制與此不同，只要未列入負(fù)面清單范疇的金融產(chǎn)品，均可以直接面世，不需要再經(jīng)過行政監(jiān)管部門的批準(zhǔn)，由此，將引致金融監(jiān)管機(jī)制和金融市場主體的創(chuàng)新理念的轉(zhuǎn)變。
第二，準(zhǔn)入前國民待遇。在加入世貿(mào)組織以后，中國對外商投資企業(yè)實(shí)行了國民待遇，但這種國民待遇適用于投資建立之后的階段。與此不同，準(zhǔn)入前國民待遇則將國民待遇延伸至投資發(fā)生和建立前的階段，這是開放經(jīng)濟(jì)中的投資體制的特點(diǎn)。它意味著，不再是按照我們自己的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行國際接軌，而是接受國際通行規(guī)則，由此，將引致兩個(gè)方面的觀念轉(zhuǎn)變：其一，變本土觀念為國際觀念。在實(shí)行“準(zhǔn)入前國民待遇”的條件下，入住上海自貿(mào)區(qū)的外資企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，原先曾獲得何種國民待遇，上海自貿(mào)區(qū)就應(yīng)給予這些待遇。其二，全球觀念。盡管2001年中國進(jìn)入了世貿(mào)組織，在“狼來了”的呼聲下曾有過一陣緊張，但畢竟外資進(jìn)入中國需要遵守中國規(guī)則，所以，10多年來處于一種有驚無險(xiǎn)的市場格局中。上海自貿(mào)區(qū)的建立在客觀上要求突破這種非全球眼光的經(jīng)營運(yùn)作，要求中資企業(yè)真正進(jìn)入全球市場競爭，由此，要求將眼光放到國際競爭之中。
第三，金融根植于實(shí)體經(jīng)濟(jì)。長期以來，在中國形成了一種外植型金融格局，它的突出特點(diǎn)是，實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門的企業(yè)和居民嚴(yán)重缺乏金融選擇權(quán)，金融運(yùn)作的權(quán)利為金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管部門所控制。但在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)內(nèi)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門從來就沒有喪失過金融權(quán)，內(nèi)生型金融長期存在。由此，在上海自貿(mào)區(qū)建立過程中，行政管理部門和中資金融機(jī)構(gòu)將面臨從外植性金融向內(nèi)生性金融的觀念轉(zhuǎn)變。幾個(gè)重要的實(shí)例是：供應(yīng)鏈金融并非由金融機(jī)構(gòu)給供應(yīng)鏈上的每家(或主要企業(yè))提供“一對一”的金融服務(wù)而形成，它實(shí)際上是由供應(yīng)鏈中的核心(或主干)企業(yè)給上下游企業(yè)提供金融服務(wù)所形成；消費(fèi)金融并非由銀行提供信用卡而形成，它實(shí)際上是由商家給顧客提供商業(yè)信用卡所形成；實(shí)體企業(yè)進(jìn)行長期投資所需資金不應(yīng)由商業(yè)銀行貸款提供，而應(yīng)通過發(fā)行債券解決；如此等等。由此，在上海自貿(mào)區(qū)的金融市場實(shí)驗(yàn)中，各種金融運(yùn)作將與中國境內(nèi)形成相當(dāng)大的反差。要適應(yīng)這種反差，首先需要了解國際金融運(yùn)作的規(guī)則和特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)觀念上的轉(zhuǎn)變。