據稱，十八屆三中全會關于農村土地制度改革的論述遭到不少“誤讀”，比如有人認為三中全會解禁了小產權房等，為此，相關部門高層不得不出來予以澄清。其實，對土地改革政策如何預期，關鍵在于認清土地功能及其現狀。
以筆者之見，土地功能主要有政治的和經濟的兩方面功能。
在我國，土地的政治性功能有三。一是作為民族國家的領土為本國居民提供生活居住場所，是民族獨立和國家安全的重要條件。二是保障糧食安全，以足夠的耕地生產足夠的糧食，保證全民族免于生存危機。這一功能是土地的廣義保障功能。三是保障農業人口的就業和生存，以農地和相關條件使農業人口不至于失業和居無定所。這是土地的狹義保障功能。很明顯，由于中國人口眾多，尤其是鄉村人口數量龐大(據國家統計局公布的數據顯示，截至2012年底，該數字為6.4222億)，實現土地的生存保障功能，無疑是重大政治問題。
土地的經濟性功能也有三個方面。一是作為微觀經濟運行的關鍵要素、宏觀經濟調控的重要對象，這主要是人類社會進入工業時代以后的工業用地和城市用地的功能。土地作為要素進入市場，其價值主要體現為由人類生產生活的區域布局形成的工業區域和農業區域的差異、城市和鄉村的差異所帶來的土地級差地租，因此土地或者說級差地租成為不同利益主體的爭奪對象，并增加了土地制度改革的復雜性和難度。二是人類進行農業生產的基本條件，這是農業用地的功能。三是人類進行生態文明建設的基本條件，這是生態環境建設用地的功能。生態文明由工業文明發展到一定階段時所催生，可以看作是工業文明的高級階段。發揮和調節土地的經濟功能，雖然帶有很強的政治性，但畢竟主要是技術性、科學性的治理問題，因而在推進調節土地經濟功能的改革時，既要發揚民主，更要尊重規律、講究科學。
土地功能的多面性，決定了對土地制度建設和改革的需求的多面性。由于各自利益和社會職責不同，全國性的政治家更關注土地的政治功能，而區域性的政治家和地方行政官員以及經濟界人士則更關注土地的經濟功能。但由于全國性的政治家主導著土地改革全局，因而土地改革注定必須以滿足實現土地政治功能的需要為前提。所以，在不存在嚴重領土主權問題的今天，國家領導人談土地制度改革，都強調糧食安全問題、要求堅守18億畝耕地紅線，都擔心大量農業人口脫離農村而又無法在城市立足時將會出現社會動蕩。
但在當下中國，糧食安全或許并不是問題：第一，盡管最近一些年來我國耕地和農業勞動力都在大幅度減少，但糧食產量卻連續10年增長，這一事實表明只要糧食生產能力達到一定水平，糧食供給就不會有問題。第二，盡管工業化、城市化(城鎮化)會占用耕地，但有專家認為實現工業化和城市化并不會突破18億畝耕地紅線，而且第二次全國土地普查發現我國耕地已增加到20億畝。第三，國家已經實行了最嚴格的耕地保護制度，基本農田保護制度也使農地及其用途得到了最有力的管制，只要繼續實施這些制度，維持耕地的數量并沒有問題。因此，對于糧食安全問題來說，土地改革目標除了仍要保持耕地應有數量以外，主要著力點應當是不斷提高糧食綜合生產能力，同時以大力推進公共服務均等化，為種糧農民提供足夠補貼等措施，調動農民種糧積極性，培養職業和專業農民隊伍。
現階段較有爭議的是如何看待農地的生存保障功能。一些學者和官員認為，農地改革必須穩妥慎重，因為一旦影響了農地的生存保障功能，中國就會出大問題。
事實上，正如一些學者所指出的那樣，到本輪土地制度改革之際，農地對于農民的生存保障功能已大大弱化。首先，農地對農民工已經不再具有(狹義)保障功能。改革開放初期剛剛開始實施家庭土地承包制度的時候，農地確實是農民的生存保障，同時也是就業保障，但從上世紀90年代農民大規模進城務工開始，情況逐步發生了變化。2008年底，國際金融危機傳導到我國，導致我國2000萬農民工提前返鄉，然而2009年春節后，大部分農民工還是再次進入城市尋找工作，而且在城市出現“民工荒”的背景下基本實現充分就業。這一事實以及此后不再出現大規模農民工返鄉潮的情況表明，我國的城市工業化已經有能力把農民工留在城市。并且，如果城市化、城鎮化布局合理，還將繼續有效吸納農業轉移人口。
其次，土地對留在農村的農民的社會保障功能也已基本為新農保、新農合等所替代。農村實行了免費的義務教育，新農合從2003年起試點，到2010年實現基本覆蓋全國農村居民。新農保從2009年起試點，到2012年實現了社會養老保險制度全覆蓋。可以說，盡管鄉村人口享有的公共服務水平仍遠低于城市居民，但農地的生存保障功能，確實對農民已失去了意義。
再次，現行農村土地承包法所規定的農村土地流轉制度，仍然以保留農地集體所有權和農民承包權為前提，并沒有允許讓農民最終與農地“斷根”，農地仍然可以為農民“兜底”。事實上，土地財產權利已經和使用權結合在一起，所有權日益虛化、弱化，農地流轉并不會減少農民利益。
很明顯，十八屆三中全會提出的農地改革措施，比如允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價;慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓;賦予農民對土地承包經營權抵押和擔保權能，都應當積極試點，盡快推開。