2010年末，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。截至2012年底，抽查審計(jì)的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額比2010年增長(zhǎng)了12.94%，其中有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高達(dá)189%。局部地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)較快，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作；加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序；明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任；強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。
伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入換擋期，全國(guó)財(cái)政收入增速有所放緩，地方財(cái)政“依賴”土地出讓收入不可持續(xù)，而隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，地方稅收結(jié)構(gòu)也面臨改變。與此同時(shí)，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資加大，剛性支出在地方財(cái)政支出中占比也隨之增加。如何避免加重地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)工作中的重要程度已不言而喻。
近日，江蘇省東臺(tái)市財(cái)政局在部署2014年工作時(shí)要求，嚴(yán)格執(zhí)行新增債務(wù)市長(zhǎng)一支筆審批制度。這意味著，當(dāng)?shù)卣畬⑼ㄟ^逐步規(guī)范舉債行為、完善政府債務(wù)計(jì)劃管理等措施來化解地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。這是地方政府努力貫徹落實(shí)中央決策的體現(xiàn)。引導(dǎo)地方政府性債務(wù)逐步“陽(yáng)光化”，不僅有利于我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，還有助于發(fā)揮地方政府性債務(wù)的資金調(diào)配功能，緩解地方財(cái)政吃緊，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。
我國(guó)地方政府性債務(wù)總體安全可控，但局部風(fēng)險(xiǎn)積聚不容忽視。由于融資方式的多元化和復(fù)雜化，使得一些地方債務(wù)更隱蔽、風(fēng)險(xiǎn)埋藏更深。近幾年，地方政府性債務(wù)除了通過傳統(tǒng)銀行信貸、城投債等融資渠道外，與信托、資產(chǎn)管理、私募等的聯(lián)系越來越密切，不僅出現(xiàn)愈演愈烈的“借新還舊”現(xiàn)象，還有以信托為代表的“影子銀行”、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸融資等，到底“潛伏”了多大規(guī)模的債務(wù)，一時(shí)不易查明。因而當(dāng)前地方政府性債務(wù)的最大風(fēng)險(xiǎn)，就在于規(guī)模龐大、融資渠道復(fù)雜化造成的不透明。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了明確的解決方案。要加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。只有像其他所有的政府財(cái)力一樣納入全口徑預(yù)算管理，地方政府性債務(wù)才能“暗賬翻明”。納入全口徑預(yù)算管理，還需要“分門別類”，將政府承擔(dān)和市場(chǎng)承擔(dān)的部分劃分清楚。比如，中央代發(fā)的地方債及向國(guó)際組織的貸款，以及通過銀行借債、“BT”方式等較為復(fù)雜且缺乏還款能力的，應(yīng)考慮納入財(cái)政預(yù)算；有一定還款能力或者有收費(fèi)條件的，應(yīng)考慮納入融資平臺(tái)。
要明確責(zé)任并加以落實(shí)，省區(qū)市政府應(yīng)對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。“唯GDP論”及其考核方法刺激地方政府的投資沖動(dòng)，而大量的投資需要通過舉債的方式籌措資金，這正是地方債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)、償債風(fēng)險(xiǎn)積聚的根源。因此，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)除了加強(qiáng)預(yù)算管理和深化財(cái)稅體制改革，還要徹底摒棄“唯GDP論”的政績(jī)觀，從源頭上“堵住”地方債務(wù)的過度膨脹。尤其是在下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)提速的背景下，政績(jī)導(dǎo)向如果不加以改變，而地方債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)張，風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)越來越大。
化解地方政府性債務(wù)還需要強(qiáng)化教育和考核。第一步就是通過政績(jī)考核的指揮棒確保政策有效落實(shí)。比如，將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，可抑制地方過高投資；在地方政績(jī)考核中增加債務(wù)、生態(tài)環(huán)境、食品安全等考核指標(biāo)，可避免地方政府追求短期政績(jī)、犧牲長(zhǎng)期利益。第二步，糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向還需要依法治債，把權(quán)力收進(jìn)法制的籠子里，同時(shí)增強(qiáng)預(yù)算民主、公開，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督審查作用，探索在合理約束機(jī)制中實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的長(zhǎng)效治理。
在采取措施控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還須加大投融資渠道疏通、開辟多元化的投融資渠道。只有“治存量，開前門，關(guān)后門，修圍墻”，使政府的有償融資與市場(chǎng)機(jī)制規(guī)范化對(duì)接、健康互動(dòng)、可持續(xù)運(yùn)行，才能促進(jìn)以“陽(yáng)光化”為取向的地方債制度建設(shè)不斷完善。
為摸清地方債的具體規(guī)模，審計(jì)署今年8月開始了新一輪全面審計(jì)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議適時(shí)提出著力防控地方債務(wù)的具體要求，有利于對(duì)癥下藥，通過建立合理和切實(shí)可行的地方債管理制度，規(guī)范地方政府性債務(wù)，盡快實(shí)現(xiàn)地方政府“陽(yáng)光融資”。