近日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議，首次明確將“防控債務(wù)風險”列為年度經(jīng)濟工作的一項主要任務(wù)。會議提出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風險各項工作。加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴格政府舉債程序。
目前我國地方債務(wù)風險總體安全可控，但局部地區(qū)、項目存在較高風險隱患，且地方債易波及金融、財政的穩(wěn)定性，因此應(yīng)未雨綢繆，防患于未然。去年以來，政府性債務(wù)問題逐步引起廣泛關(guān)注，其中地方債務(wù)問題尤為突出。地方債務(wù)規(guī)模過大以及監(jiān)控之外的隱形債務(wù)，對經(jīng)濟等多個領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生難以估量的風險。地方政府債務(wù)問題橫向關(guān)聯(lián)到銀行業(yè)，縱向關(guān)聯(lián)到縣、市、省和中央，容易引發(fā)系統(tǒng)性風險。
實際上，地方政府債務(wù)長期在一種缺乏法治約束的灰色地帶中瘋狂生長，長期積累的地方政府債務(wù)風險與法律規(guī)范的缺席不無關(guān)聯(lián)，也在不斷倒逼相關(guān)法律調(diào)控體系的升級。防控債務(wù)風險，實現(xiàn)地方政府“陽光融資”，相關(guān)立法亟待補課。
1994年通過的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。隨著地方經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的擴大，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，相應(yīng)地方財權(quán)跟不上，支出持續(xù)上升，缺口不斷加大，各地區(qū)各層級地方政府紛紛以不同方式舉債或負債經(jīng)營。為增強地方政府財政自主權(quán),提高財政保障能力，應(yīng)當適當放開地方發(fā)債。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。這對于地方政府發(fā)行債券，無疑是個重大突破。十八屆三中全會決定在作出允許地方發(fā)債表述同時，提出了要建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制。
建議加快修訂預(yù)算法，為地方政府舉債從法律上松綁，將地方政府性債務(wù)納入財政預(yù)算管理的法治化軌道。十八屆三中全會決定和相關(guān)重要會議都傳達了地方發(fā)債適當放開的精神。根據(jù)十八屆三中全會決定的精神，修改現(xiàn)行預(yù)算法勢在必行。1997年全國人大首次提出修改預(yù)算法的動議，期間幾經(jīng)周折,直到2011年11月才形成了“修正案”(草案)提交全國人大常委會審議，預(yù)算法二審稿有關(guān)是否允許地方發(fā)債的規(guī)定引起較大爭議。建議有關(guān)加快現(xiàn)行預(yù)算法的修訂進程，允許地方政府在適度、合理和接受人大監(jiān)督以及定量、定項目、定績效目標等條件下列赤字,把責任明確到地方一級,公開接受人大的監(jiān)督。才能對資本性債務(wù)進行規(guī)范,防止地方政府的債務(wù)過度擴張,有效地防范地方政府債務(wù)風險。
建議制定“地方政府債務(wù)管理條例”，加強地方政府債務(wù)的法治化管理，對地方政府債務(wù)總量,舉債方式、償債途徑，債務(wù)風險預(yù)警機制等進行立法規(guī)范。審計署在今年6月發(fā)布的一份地方債務(wù)審計報告中也提出:“目前國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務(wù)管理制度,但地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制、預(yù)算管理和風險預(yù)警等管理仍顯薄弱”。把地方政府債務(wù)鎖進法治的保險柜中，才能最大程度地防范債務(wù)風險。
建議在相關(guān)立法中加強對地方政府舉債的外部審計監(jiān)督，進一步明確審計部門對地方政府債務(wù)情況的審計責任，以及各級地方人大的監(jiān)督責任。審計部門應(yīng)當依法對地方政府債務(wù)情況進行專項審查，并在摸清其債務(wù)總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來源與分配方向的基礎(chǔ)上，檢查是否存在違規(guī)舉債、舉債不合理、使用不規(guī)范等問題。同時，要求地方各級人大常委會切實依法履行對政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督職責，加強對政府性債務(wù)經(jīng)常審計的依法監(jiān)督。地方各級人大常委會依法加強對政府性債務(wù)經(jīng)常審計工作的監(jiān)督，就是抓住了對政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重點和關(guān)鍵。
一言以蔽之，防控地方政府債務(wù)風險亟待打上法律補丁、補齊法律短板，把地方政府債務(wù)鎖進法治的保險箱中，才能最大限度地防范和化解債務(wù)風險。