●簡單地說住房公積金歸職工所有，并不能真正反映住房公積金的性質。公積金管理中心管理的資產是一個特定目的的基金，繳納公積金的職工作為基金的會員并不直接對基金資產享有所有權。
●無論是從我國住房公積金制度設立的初衷，還是從國際經驗看，住房公積金貸款支持保障性住房建設是公積金制度的應有之義。
●但是，我國住房公積金管理中心既不是有財政支持的政府機構，又不是有自有資產的金融機構，根本沒有承擔責任的能力。一旦貸款不能收回，所有的風險都是繳納公積金的職工承擔的。
●我國應學習新加坡和德國的模式，對公積金管理體制進行改革和完善。
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今年1-6月，上海累計發放公積金個貸333.8億元，同比增長115%，其中5月份單月放款72億元，創造了公積金個貸業務開辦以來的月度放款最高紀錄。有專家認為，現在有公積金“沉睡”與貸款難并存的現象，歸根結底在于難以全國統籌使用，創新公積金投融資功能才能更好地發揮資金效益。
圖為濟南市公積金服務大廳。
新華社發 |
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住房公積金是我國城鎮住房制度改革的產物，1991年上海市借鑒新加坡的中央公積金制度，在全國率先試行，并很快在全國推廣。1999年4月國務院頒布了《住房公積金管理條例》，2002年3月國務院對該條例進行了修改。
近年來圍繞住房公積金貸款支持保障性住房建設的爭議和討論，引發了人們對住房公積金制度的思考。我們應從公積金的法律性質入手，討論公積金貸款支持保障性住房建設的問題，討論公積金使用時應該遵循的原則，并對住房公積金管理體制的進一步改革進行思考。
職工個人并不直接對基金資產享有所有權
依據2002年修訂的《住房公積金管理條例》，住房公積金歸職工個人所有。事實上，許多反對住房公積金貸款支持保障性住房建設的觀點，主要理由就是這一項。
但是，簡單地說住房公積金歸職工所有，并不能真正反映住房公積金的性質。從現行的《住房公積金管理條例》看，公積金屬于職工個人所有是從儲金的角度定義的。該條例第3條規定，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”。
具體的規定是：
(1)住房公積金管理中心在受委托銀行設立住房公積金專戶；職工所在單位到住房公積金管理中心辦理住房公積金繳存登記，經住房公積金管理中心審核后，到受委托銀行為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續，每個職工設立一個住房公積金賬戶；住房公積金管理中心建立職工住房公積金明細賬，記載職工個人住房公積金的繳存、提取等情況(條例第13條)。
(2)職工所在單位按月從職工工資中代扣職工住房公積金的月繳存額，加上單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額，匯繳到住房公積金專戶內，由受委托銀行計入職工住房公積金賬戶(條例第19條)。
(3)住房公積金自存入職工住房公積金賬戶之日起按照國家規定的利率計息(第21條)。
(4)職工為購買、建造、翻建、大修自住住房，償還購房貸款本息，支付超出家庭工資收入的規定比例的房租時，可以提取職工住房公積金賬戶內的存儲余額；職工離休、退休的，完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的，或出境定居的，可以注銷職工住房公積金賬戶，并提取職工住房公積金；職工死亡或者被宣告死亡的，職工的繼承人、受遺贈人可以提取職工住房公積金賬戶內的存儲余額(條例第24條)。
可見，所謂公積金歸職工個人所有，準確地說，應該是指職工個人公積金賬戶中的存儲余額歸職工個人所有。從公積金管理中心的角度分析，職工個人公積金賬戶中的存儲余額之和只是公積金管理中心的負債，各地公積金管理中心管理的資產包括公積金中心在住房公積金運作過程中形成的委托存款、委托貸款和國家債券，只要公積金管理中心的業務收入(委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國家債券利息收入和其他收入)大于業務支出(住房公積金利息支出和手續費支出)，公積金管理中心就會有增值收益。
從實踐中看，大多公積金管理中心都積累了相當數額的增值收益。例如，根據東莞市住房公積金管理中心發布的“2012年度東莞市住房公積金繳存使用情況公報”，2012年度，東莞全市住房公積金業務收入，扣除支付繳存職工利息及銀行歸集、貸款手續費后實現增值收益2.2831億元，比上年增加202%。此外，公報也公示了2003年至2012年總共10年的累計實現增值收益，為7.6053億元。這些增值收益從法律上說不直接屬于職工個人所有。
從理論上說，公積金管理中心管理的資產，是一個特定目的的基金，繳納公積金的職工作為基金的會員，并不直接對基金資產享有所有權。1994年頒布的《建立住房公積金制度的暫行規定》就對職工對其公積金賬戶內的存儲余額的權利和公積金管理中心管理的資產做了一個區分，暫行規定第2條將住房公積金定性為一種歸職工個人所有長期性住房儲金，但同一條又強調住房公積金作為職工個人住房基金，應當專戶儲存、統一管理、專項使用。
公積金貸款支持保障房符合政策和法律的要求
“促進城鎮住房建設，提高城鎮居民的居住水平”是我國住房公積金制度的主要目標。事實上，貸款支持保障性住房建設就一直是公積金的法定用途之一。1994年的《建立住房公積金制度的暫行規定》第14條就已經把“城市經濟適用住房建設貸款”規定在公積金的使用范圍里，其后的1996年《住房制度改革領導小組關于加強住房公積金管理意見的通知》“三”，1999年《住房公積金管理條例》和2002年修改后的條例的第29條都明確規定公積金增值收益可以用于建立“建設城市廉租住房的補充資金”。
從這一意義上說，2009年的《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》(建金〔2009〕160號)允許試點城市“利用住房公積金發放的保障性住房建設貸款，定向用于經濟適用住房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、政府投資的公共租賃住房建設”，至少不違反住房公積金制度的初衷。
事實上，公積金等形式的政策性住宅金融支持保障性住房開發建設是國際上的普遍作法。
例如，新加坡能夠有效地實施政府組屋計劃解決大部分家庭的住房問題，就與其中央公積金制度密不可分。新加坡的中央公積金管理局通過大量購買政府建設債券，為政府大規模集中建設組屋提供了穩定和低成本的資金來源，充分發揮了建設資金規模化與集中化優勢。韓國政府通過發行債券籌集的國民住宅基金早期也主要用于支援公共住房建設。在巴西，1966年的社會保障計劃要求雇主按雇員工資的8%將個人福利基金定期存入保障就業基金會的雇員個人賬戶，巴西政府再將這筆基金全部轉交給巴西國家住房建設銀行保管和經營；該基金已經成為巴西國家住房銀行的主要資金來源和實施住房發展計劃的基金。
住房公積金貸款支持保障性住房建設正是公積金制度的應有之義。當然，為了使之有法可依，國務院應該適時修改《住房公積金管理條例》，把“保障性住房開發建設貸款”列入公積金的適用范圍。
支持保障房建設的前提：保證公積金提取和貸款安全
但是，公積金貸款支持保障房建設至少應該滿足兩個前提條件：
第一，住房公積金必須在保證住房公積金提取和公積金住房貸款的前提下，才能貸款支持保障房建設。
目前出現的因公積金貸款支持保障房建設，造成某些地區公積金不能滿足職工住房貸款需要的問題，必須得到抑制。事實上，這也正是2009年試點實施意見的要求。根據實施意見，試點城市在優先保證繳存職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，才能將50%以內的住房公積金結余資金用于發放保障性住房建設貸款；而且還要適度控制用于政府投資的公共租賃住房建設貸款規模。
第二，必須保證貸款的安全性。
試點實施意見的許多規定，包括要求借款人必須以在建項目、房產或土地使用權足額抵押，不得重復抵押的規定，應該能從某種程度上保證資金的安全性。更重要的是，根據試點實施意見“二(十六)”規定，地方政府實際上對貸款本息的償還承擔了保證責任。
管理機構沒有承擔責任的能力公積金管理體制亟待改革
實際上，圍繞住房公積金貸款支持保障性住房建設的各種爭議凸顯了我國住房公積金管理體制的固有矛盾。
我國住房公積金在管理上實行“住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則”(條例第4條)。住房公積金管理中心與受委托銀行簽訂委托合同，委托受委托銀行辦理住房公積金貸款、結算等金融業務和住房公積金賬戶的設立、繳存、歸還等手續(條例第12條)。但是，住房公積金貸款的風險，包括支持保障性住房建設貸款的風險，由住房公積金管理中心承擔(條例第26條，2009年的試點實施意見“二(十五)”)。
這種體制，既不同于新加坡的中央公積金管理體制，也不同于德國的合同儲蓄制度。
新加坡的中央公積金管理局和我國的公積金管理中心一樣，負責公積金的歸集、結算、使用和儲蓄等，但歸集的公積金除用于備付外，其結余款項的大部分不由中央公積金管理局直接投資，而是通過購買政府債券的方式交由新加坡政府投資管理公司投資，收取固定的本息，不承擔政府投資局投資的風險。事實上，根據新加坡的法律，在政府公積金管理局發生虧損時，允許政府動用國家儲備金彌補虧損，公民個人不承擔由此帶來的任何損失。
德國的住房儲蓄銀行則完全不同于我國的公積金管理中心，而采取公司制的經營管理體制。住房儲蓄銀行具有以股東出資形成的公司法人的財產，具有一套完善的法人治理結構，并遵循規范的公司會計和審計制度。
相比于新加坡和德國，我國住房公積金管理中心作為當地人民政府設立的事業單位，既不是有財政支持的政府機構，又不是有自有資產的金融機構，根本沒有承擔責任的能力，一旦貸款不能收回，所有的風險都是繳納公積金的職工承擔的。難怪人們會擔心住房公積金貸款支持保障性住房建設導致繳納住房公積金的職工血本無歸。
為了打消人們的這種顧慮，建議我們學習德國的作法，把公積金管理中心改造成有自有資本、能承擔責任的公司制的金融機構；或者完全讓公積金管理中心與發放貸款脫鉤，通過購買政府或金融機構為保障房開發建設發行的債券支援保障房建設。
我們可以以此為契機，對我國的住房公積金制度做一個全面的反思，并進行必要的改革，最終完善我國的住房公積金制度。